我国为何致力于建设法治政府?从市民社会与政治国家的关系的理论来看，一般来说分为两大派别，一派是洛克模式，洛克等人认为“市民社会先于或外于国家”；另一派则是黑格尔模式，即“国家高于市民社会”。^[112]而马克思在这两派理论的基础之上，形成了自己对国家与社会关系的科学解读，其主张市民社会决定政治国家的历史唯物主义观点。^[113]因而马克思的国家与社会理念对我国政府建设产生了深远影响。

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力，而国务院和地方各级人民政府正是国家权力与国家意志的执行机关。无论是哪一个民主制国家，其政府的权力都来自于人民，也应当用之于人民。而我国的法治政府作为我国行政权力的理想载体，也必然应当遵循“以人为本”的基本理念。1999年，我国国务院公布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，其中提出“随着依法治国基本方略的实行，人民群众的法律意识和法制观念不断增强，全社会对依法行政的要求也越来越高”，要加强政府法制建设，全面推进依法行政，必须“坚持全心全意为人民服务的宗旨，把维护最大多数人民的最大利益作为出发点和落脚点”^[114]；2004年国务院公布的《全面推进依法行政实施纲要》提出，全面推进依法行政必须坚持执政为民，“必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点……必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”^[115]；2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出我国存在城乡发展不平衡、社会矛盾增加、官员腐败、政府不作为乱作为等问题，要求行政机关工作人员牢固树立起以党的领导、依法治国、执法为民为核心内容的社会主义法治理念^[116]；2014年公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，我国全面推进依法治国，其目的在于全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦。^[117]具体而言，要实现法治政府的民本价值，应当包括以下几方面的内容。

(一)高效便民

高效与便民两个原则往往相辅相成，高效的根本目的在于便民，而便民必然意味着行政过程应当简洁明了、便捷高效。《全面推进依法行政实施纲要》在其第九点“改革行政管理方式”中要求“提高政府办事效率，降低管理成本”，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》亦要求“按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”，以及“加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中的要求实际上体现了提高政府效率的两大途径:一为行政程序和行政机构的合理设置，二为结合当前科技提高行政活动的技术含量。同时，当政府提高其工作效率时，民众所经历的行政活动过程也必然会大大缩短，使得行政相对人可以最短的时间、最少的金钱来获得行政行为目的的实现，从而实现便民价值。

(二)公开透明

政府应当依照法律行使职权，但当它行使职权的过程无法被社会所知晓，那么其守法状态就是不确定的，只有让政府变得透明，才能让公众知晓政府是否遵守了法律，这也就是行政法学界所说的“透明政府”。因此，要建设透明公开的法治政府，需要政府和公民同时发挥主动性。

其一，政府应当依法主动公开信息情报以及行使职权之过程，确保公民能够事先知悉参与管理社会公共事务应当遵循的规则与程序，以及自己在这一过程中享有的权利和应尽的义务，并且能够以此为依据对行政执法的全过程进行参与和监督。

其二，公民也应当主动参与到政府执法过程中来，民法中有一句法谚，“法律不保护躺在权利上睡觉的人”，这句话在建设公开透明的法治政府的过程中也同样适用。以我国听证制度为例，虽然有参与者抱怨“听证会就是涨价会”、听证环节不能改变原有决定，并因此而消磨了对听证会的信心和热情，但我们也应当注意到，如果不参与其中，那么问题永远不会被发现；如果我们不针对问题积极发声，那么问题永远不会被解决。人民是国家的主人，这意味着我们不能将权力交给政府后就再也不关心，而应当事事参与、时时监督，确保神秘的面纱不会再次被戴起。

(三)诚实守信

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出我们所建设的法治政府应当是守法诚信的政府。我国法学领域的诚信原则虽是受大陆法系影响而确立，但实际上这一原则在我国传统个人美德与治国政策中均有所体现。在我国法制史上就曾有商鞅“徙木立信”的典故，其目的就在于向民众展示政府诚实守信的决心，而当时的秦国也因此能够政行令通，实现富国强军的目标。但是，无论是西方还是古代的中国，政府的诚实守信品质的标准都更加确定，即依照法律行使职权，决定与行为一旦作出如无法定事由不得随意改变，如果要改变则要承担相应的后果。由此，法治政府的诚实守信应当贯穿行政立法、行政决策、行政执法和行政救济这四大环节。

其一，从立法上看，我国《立法法》第96条有规定，只有当行政法规、部门规章和地方政府规章具有规定的五种明确情形时^[118]，政府立法才有可能被改变或者撤销，这从行政立法环节来保证社会对政府的信赖能够得到保护。

其二，从行政决策环节来看，要实现诚实守信价值就应当:(1)及时对相关事项作出决策，不得久拖不决。(2)决策过程中应当重视公众参与在其中发挥的作用，及时收集并认真考量公众所提出的意见和建议，不得随意敷衍。(3)决策作出后既具有法律约束力，如无法定情形不得变更或撤销。在行政执法环节，应当在坚持诚实信用的总原则之下，根据不同的行政行为来具体实施这一原则。例如，对于行政许可行为来说，一旦具体的行政行为作出，则立即发生效力，无法定事由和法定程序不得撤销、废止或变更；对于行政计划来说，原则上计划一旦确定不得变更，如遇相关法律法规修改或情势变更而需要废止或变更计划的，当事人若遭遇损失行政机关应当对此给予相应补偿；对于行政合同来说，行政合同一旦订立则不得随意变更或撤销，但如果会对公共利益造成重大损害，行政机关则有权参考具体情况单方变更、终止行政合同，但必须同时考虑公共利益和当事人及利害关系人的利益。^[119]

其三，建设法治政府，也要关注政府在行政救济环节是否诚实守信。在行政复议、行政申诉和行政信访中，行政机关应当依法接收行政相对人提交的相关信息，并如实进行审查和审理，不得有偏私行为，也不得怠于行使职权，其最后作出的决定应当即时生效，不得反复；在国家赔偿中，政府应当依法承担相应的赔偿责任，不得无故推脱、逃避责任。

【注释】

[1]参见习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《求是》2019年第10期。

[2]冯友兰著:《中国哲学简史》，赵复三译，生活·读书·新知三联书店2009年版，第173页。

[3]参见《全面推进依法行政实施纲要》第二点。

[4]参见刘靖华，姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第44页。

[5]参见刘靖华、姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第44～50页。

[6]参见刘靖华、姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第51页。

[7]这一概念据认为起源于康德的一句名言:“国家是许多人以法律为根据的联合。”但实际上，Rechtsstaat一词是将国家(Staat)和法(Recht)结合在一起，和所谓的强权国家(Machtsstaat)相对应，系彰显国家应“依法而治”的含义，因此“法治国”这一概念实际上更接近于“法律国家”或“法制国”。参见刘靖华、姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第55～56页。

[8]唐士其著:《西方政治思想史》，北京大学出版社2008年版，第47页。

[9]参见[美]列奥·斯特劳斯、约瑟夫·克罗波西主编:《政治哲学史》，李天然等译，河北人民出版社1993年版，第34～40页。

[10]刘靖华、姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第17页。

[11]唐士其著:《西方政治思想史》，北京大学出版社2008年版，第63～64页。

[12]参见程燎原著:《先秦“法治”概念再释》，载《政法论坛》2011年第2期。

[13][古希腊]亚里士多德著:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第168页。

[14]参见张中秋、杨春福、陈金钊编著:《法理学——法的历史、理论与运行》，南京大学出版社2001年版，第168～169页。

[15]刘靖华、姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第20页。

[16]参见刘靖华、姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第26～27页。

[17]唐士其著:《西方政治思想史》，北京大学出版社2008年版，第179页。

[18]参见[英]托马斯·霍布斯著:《利维坦》，商务印刷馆1995年版，第164页。

[19]参见刘靖华、姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第31～32页。

[20]傅殷才、颜鹏飞著:《自由经营还是国家干预》，经济科学出版社1995年版，第60页。

[21]刘靖华、姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第35～36页。

[22][法]孟德斯鸠著:《论法的精神》上卷，第154页。

[23]刘靖华、姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第38页。

[24]刘靖华、姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第40页。

[25]刘靖华、姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第42页。

[26][英]哈耶克著:《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第82页。

[27][英]哈耶克著:《自由秩序原理》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第352页。

[28][德]哈贝马斯著:《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第257页。

[29][美]泰勒著:《科学管理原理》，中国社会科学出版社1984年版，第159页。

[30]W.Wilson.“The Study of Public Administration”.Political Science Quarterly，Vol.2，1987.

[31]C.Hood.“A Public Management for All Seasons”.Public Administration，Vol.69，1991.

[32][美]乔治·弗雷德里克森著:《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第104页。

[33][美]文森特·奥斯特罗姆著:《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店1999年版，第157页。

[34][美]珍妮特·C.登哈特、罗伯特·J.登哈特著:《新公共行政服务——服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2014年版，第21～22页。

[35]韩庆祥:《现代性的本质、矛盾及其时空分析》，载《中国社会科学》2016年第2期。

[36]参见郗戈著:《现代性的矛盾与超越——马克思现代性思想与当代社会发展》，中国人民大学出版社2014年版，第29页。

[37]参见习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《求知》2019年第10期。

[38]《江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，载人民网，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526289.html，2018年11月19日访问。

[39]参见习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《求知》2019年第10期。

[40]参见《国务院关于全面推进依法行政的决定》第1条。

[41]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议于2014年10月20日至23日审议通过。

[42]参见《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》，中共中央、国务院于2015年12月27日发布。

[43]孙国华编:《中华法学大辞典》，中国检察出版社1997年版，第162页。

[44]刘靖华，姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第137页。

[45]参见江必新著:《法治政府的制度逻辑与理性构建》，中国法制出版社2014年版。

[46]刘丹等著:《法治政府:基本理念与框架》，中国法制出版社2008年版，第8页。

[47]参见刘靖华，姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第137～138页。

[48]参见梁启超著:《先秦政治思想史》，天津古籍出版社2003年版，第166～168页。

[49]冯友兰著:《中国哲学简史》，赵复三译，生活·读书·新知三联书店2009年版，第173页。

[50]李龙编:《法理学》，武汉大学出版社2011年版，第322页。

[51][英]戴维·M.沃克主编:《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第790页。转引自李龙主编:《法理学》，武汉大学出版社2011年版，第328页。

[52]参见周旺生编:《法理学》，西安交通大学出版社2006年版，第392～393页。

[53]孙国华编:《中华法学大辞典》，中国检察出版社1997年版，第161页。(www.daowen.com)

[54]刘昕杰编:《法理学导论》，四川大学出版社2011年版，第135～137页。

[55]孙笑侠主编:《法理学》，中国政法大学出版社2008年版，第278～281页。

[56]黄学贤:《法治政府的内在特征及其实现》，原载于《江苏社会科学》2015年第1期，收录于应松年主编:《法治政府》，社会科学文献出版社2016年版，第34页。

[57]刘丹等著:《法治政府:基本理念与框架》，中国法制出版社2008年版，第90页。

[58]参见刘靖华，姜宪利等著:《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第137～138页。

[59]江必新著:《法治政府的制度逻辑与理性构建》，中国法制出版社2014年版，第204页。

[60]参见《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过。

[61]江必新著:《法治政府的制度逻辑与理性构建》，中国法制出版社2014年版，第204页。

[62]沈宗灵著:《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第87页。

[63]参见江必新著:《法治政府的制度逻辑与理性构建》，中国法制出版社2014年版，第11页。

[64]江必新著:《法治政府的制度逻辑与理性构建》，中国法制出版社2014年版，第17页。

[65]参见《为何建设法治政府?怎样建设法治政府?》，载凤凰网，http://news.ifeng.com/a/20160105/46938967＿0.shtml，2020年2月23日访问。

[66]江必新著:《法治政府的制度逻辑与理性构建》，中国法制出版社2014年版，第12页。

[67]章剑生:《论行政程序法的行政公开原则》，载《浙江大学学报》(人文社会科学版)2000年第6期。

[68]江国华著:《中国行政法总论》，武汉大学出版社2017年版，第313页。

[69]习近平:《反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展》，载人民网，http://m.people.cn/n4/2017/1018/c204500-9999342.html，2020年2月23日访问。

[70]刘丹等著:《法治政府:基本理念与框架》，中国法制出版社2008年版，第142页。

[71]参见《中华人民共和国行政许可法》第8条:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

[72]参见刘丹等著:《法治政府:基本理念与框架》，中国法制出版社2008年版，第160页。

[73]参见刘丹等著:《法治政府:基本理念与框架》，中国法制出版社2008年版，第89页。

[74]转引自刘丹等著:《法治政府:基本理念与框架》，中国法制出版社2008年版，第89页。

[75]参见《构建社会主义和谐社会若干重大问题学习导读》，中共中央党校出版社2006年版。

[76]参见张成福:《面向21世纪的中国政府再造基本战略的选择》，载《教学与研究》1999年第7期。

[77]参见李传军著:《管理主义的中介——服务型政府兴起的历史与逻辑》，中国人民大学出版社2007年版，第252页。

[78]迟福林:《全面理解“公共服务型政府”的基本涵义》，载《人民论坛》2006年第3期。

[79]朱泽山:《服务型政府的涵义和职责》，载黄奇帆等编:《服务型政府建设》，重庆出版社2004年版，第19页。

[80]参见宋增伟等著:《服务型政府建设的理论与实践》，中国经济出版社2012年版，第80～82页。

[81]参见[美]塞缪尔·亨廷顿著，《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活·读书·新知三联书店1989年版，第38页。

[82]参见汪自成著:《论服务型政府的合法性》，吉林大学出版社2008年版，第178～179页。

[83]参见姜明安:《推进依法行政建设法治政府》，载《人民检察》2014年第22期。

[84]参见秦前红著:《宪法原则论》，武汉大学出版社2012年版，第169页。

[85]参见秦前红:《民主与法治》，载《学习时报》2012年第6期。

[86]秦前红著:《宪法原则论》，武汉大学出版社2012年版，第170页。

[87]《邓小平文选》(第2卷)，人民出版社1994年版，第146页。

[88]参见秦前红编:《新宪法学》，武汉大学出版社2009年版，第46～47页。

[89]秦前红著:《宪法原则论》，武汉大学出版社2012年版，第170页。

[90]应松年:《依法行政论纲》，载《中国法学》1997年第1期。

[91]参见赵泉:《政府诚信与行政程序法》，载《东方行政论坛》2012年第2辑。

[92]参见江必新著:《法治政府的制度逻辑和理性构建》，中国法制出版社2014年版，第23～25页。

[93]叶必丰:《行政组织法功能的行为法机制》，载《中国社会科学》2017年第7期。

[94]江国华，张彬:《国务院部门组织法体系的历史必然与实践逻辑》，载《社会科学动态》2017年第5期。

[95]参见应松年:《完善行政组织法制探索》，载应松年主编:《法治政府》，社会科学文献出版社2016年版，第69页。

[96]参见《关于国务院机构改革方案的决定》，1993年3月22日第八届全国人大一次会议审议通过。

[97]参见应松年:《完善行政组织法制探索》，载应松年主编:《法治政府》社会科学文献出版社2016年版，第71～72页。

[98]江国华著:《中国行政法总论》，武汉大学出版社2017年版，第150页。

[99]转引自刘祖云著:《十大政府范式——现实逻辑与理论解读》，江苏人民出版社2014年版，第109页。

[100]王名扬著:《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第41页。

[101]参见《深入推进依法行政，加快建设法治政府》，载《中国机关后勤》2014年第12期。

[102]范进学著:《法律与道德　社会秩序的规制》，上海交通大学出版社2011年版，第136页。

[103]参见《未发生一起暴力执法　杭州城管公开回应“棒杀”传言》，载浙江新闻网，https://zj.zjol.com.cn/news/1076165.html，2020年2月23日访问。

[104]参见中央政法委编:《社会主义法治理念读本》，中国长安出版社2009年版，第84页。

[105][美]博登海默著:《法理学:法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第291～292页。

[106]范进学著:《法律与道德　社会秩序的规制》，上海交通大学出版社2011年版，第245～246页。

[107]江必新著:《法治政府的制度逻辑与理性构建》，中国法制出版社2014年版，第13页。

[108]《十七大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2011年版，第920页。

[109]范进学著:《法律与道德　社会秩序的规制》，上海交通大学出版社2011年版，第247页。

[110]罗文燕编:《行政法与行政诉讼法》，浙江大学出版社2008年版，第43～50页。

[111]参见周佑勇编:《行政法学》，武汉大学出版社2009年版，第2章。

[112]邓正来:《市民社会与国家——学理上的分野与两种架构》，载邓正来、[英]J.C.亚历山大编:《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社2002年版，第82～91页。

[113]吕世伦、周世中编:《以人为本与社会主义法治》，中国大百科全书出版社2006年版，第157页。

[114]参见《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发〔1999〕23号)，1999年11月8日由中华人民共和国国务院印发实施。

[115]参见《全面推进依法行政实施纲要》，2004年3月22日由中华人民共和国国务院印发实施。

[116]参见《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)，2010年10月10日由中华人民共和国国务院印发。

[117]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议2014年10月23日讨论通过。

[118]参见《中华人民共和国立法法》第96条:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销:(一)超越权限的；(二)下位法违反上位法规定的；(三)规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；(四)规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；(五)违背法定程序的。”

[119]参见刘丹等著:《法治政府:基本理念与框架》，中国法制出版社2008年版，第164页。