“公正”一词实际上包含了“公平”与“正义”两种价值。“公平是指处理事情合情合理，不偏袒哪一方；正义是指公正，公平正直，没有偏私。公平正义朴素的含义包括惩恶扬善、是非分明、办事公道、态度公允、利益平衡、多寡相均等内容。”^[104]公平是正义的前提和核心。

其一，必须坚持法律面前人人平等的基本原则。正义与平等的关系十分明确:“为正义而斗争，在很多情形下都是为了消除一种法律上的或为习惯所赞同的不平等安排而展开的，因为这种不平等安排既没有事实上的基础也缺乏理性。自有文字记载的历史以来，所有重大的社会斗争和改革运动都是高举正义大旗反对实在法中某些被认为需要纠正的不平等规定的。”^[105]在我国《宪法》中，第33条第2款规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”有学者认为这一规定具体有七个方面的含义:(1)人格地位平等，所有公民不分年龄、性别、民族、种族、地域、文化程度、职业、身份、出身、财产状况、身体状况等，在法律地位上一律平等。(2)权利平等，公民在法律面前平等地享有权利和履行义务。(3)相同情况相同对待。(4)责任面前人人平等。(5)守法平等，反对特权。(6)优待弱者，保障其特殊利益。(7)禁止任何形式的歧视。^[106]因此，要建设法治政府，要实现对公平正义的追求，应当做到分配上的公平，确保资源的公平分配；做到平等地保护公民、法人和其他组织的合法权益，平等地保护市场主体的权益，不能厚此薄彼；必须做到保证所有公民都有平等机会追求自身的幸福和发展；必须做到通过调控手段，来合理地调节社会的贫富差距，从而确保社会公平。^[107]

其二，法治政府要实现对公平正义的追求，必须保障形式上的公正。2010年8月27日国务院总理温家宝在全国依法行政工作会议上要求所有行政行为都要于法有据，程序正当，并指出“政府不仅要按照法定权限办事，还要按照法定程序办事。没有程序的民主，就没有实质的民主；没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果公正。当前重权限、轻程序的问题比较突出，许多损害、侵害群众利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。各级政府及工作人员特别是领导干部，都要树立程序意识，严格按程序办事”。^[108]在建设法治国家与法治政府的实践过程中，学术界对“重实体，轻程序”的观念进行了非常彻底的清算，对于程序正义可以确保实体公正的实现也有过多重的理论论证。(www.daowen.com)

其三，法治政府要实现对公平正义的追求，必须实现实质上的公正。公平正义有实质意义与形式意义之分:实质意义上的公平正义，简单地说就是结果合乎情理；形式意义上的公平正义，则是结果的实现程序是合法正当的。^[109]形式正义与实质正义均有其不足之处。形式正义只关注是否遵守了既定的程序，如果程序本身存在问题，那么可能会导致“好心办坏事”，反倒使民众对其产生畏惧而不是尊重；而实质正义关注的则只是最终的结果，只要最终的结果是好的，那么即使过程中存在着违法行为也可以原谅。形式意义上的公平正义往往有明确的条文作为依据，但是否实现了实质上的公平正义的判断过程却具有主观性与道德至上性。例如我国古代流传的子女为父母复仇的故事，其行为“正义”的依据是子女对父母的“孝道”而非法律规定。也许结果确实“大快人心”，但回顾其过程，却是对当时法制的蔑视。

其四，在我国当前建设法治政府的语境下，必须意识到形式上的公正与实质上的公正相互补充，二者缺一不可。这种意识实际上已经体现在了现代公共行政的一般原则之中:现代公共行政的一般原则主要包括行政合法性原则与行政合理性原则，其中合理性原则即要求行政主体的设立、行政职权的拥有必须正当、客观、适度，行政机关不仅要合法，而且要做到合理。^[110]而在合理性原则之下又有比例性原则，包括适当性、必要性及衡量性三原则，为行政机关行使自由裁量权提供原则性指导。^[111]同样，在法治政府努力实现“公平政府”目标时，也必须以实现形式上的公平为前提，进而追求实质上的公平。