群体中必然存在秩序，秩序也只会存在于群体之中。不论是万年前的远古部落还是如今的现代社会，也不论是具有自主意识的人类社会还是物竞天择的动物种群，都必然存在着秩序。对于单独的个体而言，只要随心所欲即可生存，但一根木棍和一捆木棍的故事告诉我们，在一些强大的力量面前，只有个体联合起来才有可能存活，而这种联合又必然需要一定的规则来对个体间的关系进行协调，这就是秩序。政府作为管理社会公共事务的主体，其实质就是秩序的实施者与维护者。

(一)组织秩序

当前，我国的行政组织法除《宪法》中的有关条款外，主要有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》共“一部半”法律。^[93]其中《国务院组织法》共有11条，内容主要包括国务院的总体职责和人员编制等，内容较为宏观；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中也多关注地方各级政府的纵向设置和各级政府的职责与人员编制。这种内容设置有其自身的合理之处:我们曾讨论过政府职能具有动态性的特征，这意味着法律条文即使对政府具体部门设置作出了规定，也可能会在几年之内就需要进行调整，这种频繁的立法调整一方面可能会对社会资源造成浪费，另一方面也不利于保障法律的稳定性和权威性。因此，在实践中，往往是首先出台国家机构改革文件，将国务院各部委的设立、合并等问题先行明确，然后国务院各部委和各级政府再通过自行出台“三定”方案来对其内部设置进行规定，以配合机构改革的步伐。所谓“三定”方案，即是定机构、定编制、定职能。以国务院的“三定”规定为例，其主要包括六个方面的内容:设立依据及机构性质，表明机构设立的合法性；职能转变情况，表明本次机构调整过程中取消、下放、整合、加强的职责事项；主要职责，以列举的方式规定本部门经机构调整后的主要职责；内设机构，以列举的方式核定本部门内设机构的名称、职责、排序等事项；人员编制，核定部门机关行政编制总数和领导职数；其他事项，对有关问题作补充规定；附则，明确本部门“三定”规定由中央编办负责解释，其调整按规定程序办理。^[94]但是，有学者认为，我国当前政府组织法还存在着许多不适应经济社会发展和法治国家建设需要的问题。

其一，当前有关行政组织的立法不符合法治政府“依法全面履行政府职能”的要求。党的十七大、十八大与十九大报告中都指出要确保国家机关依照法定权限和程序行使权力，对于行政机关而言，就是按照政府组织法和行政程序法的规定行使权力、履行职责，这也是依法治国、依法行政和建设法治政府的基本要求。^[95]但是，目前我国只有“一部半”政府组织法和1997年国务院颁布的《国务院机构设置和编制管理条例》以及2007年颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，但其内容也较为简略宏观。

其二，行政组织应当与经济社会发展相适应。我国历次国家机构改革均与当时的经济发展状况有着紧密联系。1982年的第一次改革是在以经济建设为中心的工作要求的背景下，急需解决国务院机构数量和人员编制大幅增加的问题。1988年的第二次改革则是为了转变政府职能，实现政企分开。1992年的第三次改革提出把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标。改革的重点是转变政府职能。转变职能的根本途径是政企分开。^[96]2003年第四次机构改革的重心是职能转变，而2008年第五次机构改革和2013年第六次机构改革则将重点放在探索实行职能有机统一的大部门体制上，通过配置宏观调控部门的职能来完善宏观调控体系。直到2018年党和国家机构改革，仍旧在大部制改革的基础上强调政府维护市场秩序的重要功能。目前来看，“大部制改革” 仍是国家机构改革的重要思路，而2018年在这一理论上再次突破，尝试将党和国家机构中职能重复的部门进行整合。面对这一新形势，更需要由法律来梳理和确立政府、社会和市场三者之间的关系，如果交由三者自行协商，只会成为权力的角斗场，阻碍党和国家机构改革的步伐。

其三，行政组织的职权分配应当坚持职权法定的基本要求。职权法定指明了行政机关的职权是由宪法和组织法规定并授予的。(1)《宪法》在国家层面规定了行政机关与其他国家机关之间的权力是如何划分的，是按什么原则划分的，行政机关具有哪些基本职权。(2)由法律明确界定的职权，通过法定程序“授予”行政机关。法谚“法无明文禁止即可为，法无明文授予不得为”中只有后半句可适用于行政机关，如果行政机关也“法无禁止即可为”，那么行政机关就可能“超越职权”，引起行政和社会秩序的混乱，损害公共利益和人民权益。行政组织法正是一个关住权力的笼子。^[97]

(二)程序秩序(www.daowen.com)

行政程序是指行政主体行使职权、履行职责所应当遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。^[98]行政程序是对政府权力最直接的限制，西方一句共知的法律格言曾提道“正义不仅应该得到实现，而且要以人民看得见的方式加以实现”。^[99]秩序是为政府实施法律、履行职责铺设的轨道，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果；一个不良的法律，如果用一个健全的法律去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”^[100]也就是说，良好的秩序犹如人体的血管，当行政行为启动之时便是一个生命诞生之时，血液与细胞按照既定的路线前行，最终到达正确的终点，维持人体存货。如果这个血管过于曲折，或是有破损、阻碍，则人体内的正常运转必然出现问题，甚至会危及生命。

2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中对如何建设法治政府进行了讨论。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，并在行政机关内部建立重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。^[101]同时为行政决定的执行铺路，确保决策能够得到良好的实行。

(三)公共秩序

公序良俗之基本含义有二:一是公共秩序，二是善良风俗。公共秩序是维护社会公共利益的各种秩序之总称，包括社会生活秩序、公共安全秩序、经济秩序、政治秩序等。维护公共利益的秩序主要有两个途径:一是社会公共道德规范及习惯、风俗；二是法律规范。^[102]虽然公序良俗多见于各国民法典中，在我国也同样是民法学领域的概念，但是，政府作为管理社会公共事务的主体，其重要职责就在于维护社会的公共利益，而在衡量社会公共利益时也必须考虑公共秩序这一因素。

这里的公共秩序并非是官方文件的明文规定，而更类似于社会中所形成的普遍道德认知，因此也可以称为道德秩序。在实践中，从曾经带红袖箍的居委会大爷大妈，到如今各地相继出台的市容环境卫生管理条例，都在关注着公共秩序问题。会破坏公共秩序的不仅仅是涉及社会稳定的恐怖主义犯罪、危害国家安全犯罪等“大案要案”，或是涉及人情伦理的“作风问题”，随地吐痰、乱涂乱画、高空抛物、不文明养宠物等行为都有可能导致私主体之间的冲突，甚至上升到公众对政府的不满。例如，现代社会宠物对人类的意义已经发生了重要改变，这也是2018年11月的杭州市城管“打狗”事件迅速传播发酵的原因，这一事件也激起了社会各界对宠物生存权的讨论和支持。虽然相关单位迅速澄清，“在此次治理过程中，没有发生一起暴力执法事件，没有一条狗发生非正常死亡。近期网上出现的伤狗行为，均非杭州城管执法所为”^[103]，但部分民众对政府管理城市犬只相关政策的不信任已经形成。这类事件的教训告诉我们，要想建设法治政府，法治固然是根本，但也要注意将法治与德治相结合，在作出行政决策时应当充分考虑可能出现的公共秩序对政策、决定等的反应，在执行行政决策的过程中也应当及时收集相关讯息并给予适当的回应，从而确保法治政府能够在平稳的社会环境中运行。