法治政府，“法”字先行。要建设具有职能科学、执法严明、权责法定、公开公正、守法诚信、廉洁高效的法治政府，各个方面都需要有科学合理的法律法规来加以规范，方能保证法治政府的顺利运行。根据《法治政府实施纲要》中对实现建设法治政府这一总体目标所提供的原则、标准与主要任务和措施，我们可以将法治政府的意涵概括为以下几点。

(一)良法政府

“法”有良法与恶法之分。在当今社会稳定的国际秩序下，大多数国家的绝大多数法律能够保障公民的合法权益，因此我们通常意义上的“依法行政” 中的“法”多指代良法，包括我国领导人在1997年提出的“依法治国”及之后的“依法行政”概念也是如此。但回溯历史，在恶法当道的年代，“依法治国”“依法行政”却成为统治者冠冕堂皇的理由。因此，《法治政府实施纲要》在明确“法治政府”的内涵时，即提前预设“法治政府”之“法”，必然是良法。完善依法行政制度体系是建设法治政府的重要基础，而构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系，使其更加成熟定型，在于提高政府立法的质量，从而对建设社会主义经济、政治、文化、社会、生态，促进人的全面发展，提供有力的制度保障。具体而言体现在以下几方面。

其一，要确保法治政府所依之法为良法，应当完善政府立法体制机制，确保行政法规、规章的制定程序科学、高效，在制定前能够充分论证其必要性及可行性，在制定过程中能够听取各方意见、平衡各方需求，在制定后定期开展立法后评估，及时修改和废止那些不适应当前改革态势和经济社会发展要求的法律法规规章。

其二，要确保法治政府所依之法能够紧跟社会需要。“文章合为时而著，歌诗合为事而作。”作为规范公民生活与社会秩序的法律，更应当紧跟社会发展的脚步，加强重点领域政府立法，在把改革置于法治的框架之下，把完善法治作为改革的关键一环，实现改革与立法的相辅相成，承前启后的格局，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

其三，要确保法治政府所依之法系“民意”之法。法律应当反映人民的意志，这就要求政府立法应当注重公众的参与度，拓展社会各方有需要参与政府立法的途径和方式，充分发挥政治协商会议、专家咨询、听证会、座谈会等制度的作用，加强与社会公众的沟通，广泛凝聚社会共识。

其四，还应当加强规范性文件的监督管理制度，在规范性文件的制定与公布过程中，严格依照法定程序进行，加强备案审查制度和审查能力建设，做到有案必备、有错必纠。同时，还应当及时对过去的行政法规、规章和规范性文件进行清理，要求对行政法规、规章和规范性文件实行动态化、信息化管理，各级政府及其部门要根据规范性文件立改废情况及时作出调整并向社会公布。

(二)科学政府

所谓科学政府之“科学”，即指职能分工科学、权力分配科学。党在十八届五中全会首次提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在这一理念的指导下，中央及地方各级政府开始逐步实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，简政放权、放管结合、优化服务，政府职能实现切实转变，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责依法全面履行。法治政府的职能科学体现在横向和纵向两个维度:在横向上，各行政机关应当科学分配权限，依法、全面地履行其法定职责，既不可越权行事，也不可怠于履职；在纵向上，应当处理好中央和地方的关系，继续贯彻在中央统一领导下充分发挥地方积极性的基本思路。当下法治政府建设的核心问题就是政府职能转变与调整的问题。具体来讲，就是要正确处理政府和市场的关系，正确处理政府和社会的关系，正确处理政府内部的关系。正确处理三者关系的目标就是:凡是能由市场调节的事项，政府不要越俎代庖，而要保证市场在资源配置中起决定性作用；凡是能由公民自己决定和社会自律处理的事项，政府不予干预。^[56]尽管二者的管控范围具有明确的界定，但如何调整其具体关系还需要另行研究与决定。

其一，要正确处理政府与市场的关系，就必须正视和保障当今社会市场所发挥的重要作用，完善宏观调控，加强市场监管。2006年公布的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中明确提出要加快建设服务政府、责任政府、法治政府，而有学者分析，中国加入世贸组织后，新的贸易规则要求我们建立起与之相适应的新的政府制度，这种政府制度的核心就是政府必须准确定位自己的职能，尊重并保障市场在资源配置中起基础性作用。^[57]而之后“非典”疫情的暴发，使得学者们从政府职能的角度提出了政府管理要从经济建设型向公共服务型转变的观点，认为政府的基本职能就是要弥补市场的失灵。^[58]随着时代的发展，行政合同、行政指导等新型行政方式以及电子政务等工作方式的出现，使得市场不仅仅在资源配置中发挥着基础性作用，还以其自身特有的非强制性、灵活性、自主选择性、高效性而逐渐成为政府工作的重要助力。因此，在我国当前的发展阶段中，必须完善宏观调控，健全发展规划、投资管理、财政税收、金融等方面法律制度，同时加强市场监管，清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除部门保护、地区封锁和行业垄断，提高行政机关办事效率，加强事中事后监管，创新市场监管方式，完善市场监管体系，建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动、协同监管机制。

其二，要正确处理政府和社会的关系，则应当关注公民在法治政府建设中的重要作用。古谚云“水可载舟，亦可覆舟”，政府作为社会公共事务的管理者，往往承载着民众的许多期待。但在现实中，各种制度失灵、道德失范的问题层出不穷，近两年的一些社会事件使得民众对政府执法力度、社会道德水平等感到失望。尤其是随着现代互联网技术迅速发展，民众获得消息和发表观点的途径更加便捷多样，而信息的真实性却大打折扣，间或有政府处理不当，一味掩盖消息、粉饰太平，更使得当热点事件出现时各种真假未定的消息呈井喷式出现，民众的失望感被有心之人恶意扩大，进而影响到民众对政府的信任和整个社会对法治的期望。因此，有学者提出，要写好社会治理这篇大文章，基本思路就是动员公民参与到社会建设中来、动员公民参与到国家治理中来；从政府的“独治”走向社会的共治；从“管住社会”走向“服务社会”，建设一个功能正常、秩序稳定、公平正义、安全可靠的社会。^[59]因此，《法治政府实施纲要》提出，政府应当创新社会治理，优化公共服务，强化生态环境保护，改善公民的生活环境与生活质量，增强公民的幸福感与安全感，提高社会治理科学化和法治化水平。

其三，要正确处理政府与市场、政府与社会的关系，从其根本来说，需要正确处理政府内部的关系。只有完善政府的职权分配，才能够真正地实现简政放权、放管结合。(1)从横向上看，2018年公布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称为《机构改革决定》)中指出，在某些领域之内，当前我国仍然存在党和政府机构重叠，责任重叠以及权力和责任分离的问题很突出；一些政府机构在制定和划分职责方面不够科学，缺乏职责和效率低下是突出的问题。针对这些问题，政府提出坚持一类事项原则上由一部门统筹，一件事原则上由一部门负责，加强有关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。下决心破除制约改革发展的体制机制弊端的解决方案。^[60]在之前的国家机构改革中，一方面，历次改革仅着眼于行政机关内部，却忽视了党的机构和国家机构改革中也可能存在机构的重叠与职能的重复；另一方面，历次改革中虽然也逐步确立了“大部制改革”的改革思路，积极探索政府职能转变，但最终还是仅表现为机构数量的机械性增减，国家机构间确实存在的职能交叉重复的现象未能得到彻底解决，要撤销哪些机构、设立哪些机构、合并哪些机构，在实践中仍是较为困难的问题。而2018年的《机构改革决定》中，则突破了以往党政分开思想的局限，首先从政府机构内部与党的机构进行职能整合，优先确保整合优化力量和资源，从而更好发挥政府的综合效益。(2)从纵向上看，要建设法治政府，必须强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。具体可表现为根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。^[61]适当的简政放权可以提高地方政府的自主性与能力，在合法合理的框架之下最大发挥地方治理的优势。

(三)履责政府

“权责法定”不仅要求政府的所有权力均要用法律明确规定，而且还要求政府应当承担法律所规定的责任。

其一，政府的权力应当受到合理限制。(1)法国哲学家马里旦指出，任何具有巨大能力的事物都有超越其本身的趋势，因此权力总会不断地扩张，而行使权力的组织机构也会不断地壮大。^[62]对于政府对权力的自我膨胀属性，必须将权力限制在一定范围内，否则又会重返全能政府的老路。(2)政府应当依法行使其权力。政府权力法定并不意味着政府应当畏惧行使权力，而是应当谨慎行使权力。相比于司法权，行政权更具有主动性，这就要求政府决不能消极行政，属于行政机关的一切事务，必须由行政机关和行政机关的工作人员负责。但是行政机关和工作人员不能根据自己的意愿作为，必须根据法治原则和自由裁量原则行事；侵犯公民权利时，行政机关必须在不超出其职权范围的前提下进行必要的处理，否则就是无所作为。^[63]

其二，对于政府责任来说，《法治政府实施纲要》要求建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制、全面落实行政执法责任制、完善行政机关内部纠错问责机制等，规范政府和行政机关工作人员的行为。政府的违法行为是不可避免的，但必须承担相应的责任，对破坏国家和社会发展以及人民权益的行为，应当接受惩罚和制裁。政府与社会团体或个人之间签订的合同必须忠实履行。政府对人民生命财产安全负有责任。当人民的生命财产安全受到威胁时，政府应承担积极保护的责任。^[64]没有责任的笼子就无法控制权力这个猛兽，权责统一的原则不仅仅存在于法理之中，也实际约束着我国政府工作人员的一言一行。

(四)文明政府

政府作为行使行政权力的主体，在其行使职权的过程中往往处于强势地位。权力得不到束缚便会成为野兽，因此，政府必须遵守文明执法的要求，以确保权责统一，建立健全权威高效的行政执法体制，严格实施法律法规，各种违法行为得到及时查处和制裁，公民、法人和其他组织的合法权益得到有效保护，经济和社会秩序得到有效维护，行政违法行为或不当行为明显减少，社会公众对行政执法的社会满意度显著提高。^[65]文明政府的核心要素便是依法之治，而依法治国则离不开文明政府的建设。

其一，必须改革行政执法体制，从根本上将执法力量进行合理配置，尤其注重提高基层执法队伍的人才质量和工作方式。(www.daowen.com)

其二，须改善行政执法程序，使行政裁量权制度化、细致化，规范材料标准、种类、范围以及幅度，使执法队伍能够在科学合理的程序之下最大限度地发挥作用。

其三，在执法体制完善、执法程序科学的前提之下，创新行政执法方式，推行行政执法公示制度、网上执法办案制度、守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制等，做到赏罚分明、透明公开，使整个社会能够看到政府依法行政、文明执法的态度与行动。

(五)透明政府

在人治社会下，传统官僚政治形成了“法藏官府、威严莫测”的传统，其社会的权威建立在神秘的不可知的力量之上。而在法治社会中，“阳光是最好的防腐剂”，作为人民的受托人，政府有义务向社会公开信息；作为公共权利的受托人，公众有权获取和使用相关信息。^[66]

其一，在行政程序理论中，公开原则要求行政主体在行使职权时，除了涉及国家机密、个人隐私和商业机密以外，必须向行政相对人及社会公开与其职权有关的事项，主要包括事前公开职权依据，事中公开决定过程，事后公开决定的结论。^[67]

其二，在政府信息公开相关研究中则认为政府信息公开应当包括两方面的意涵:一是行政主体行使职权之过程应当公开透明；二是行政主体履行职责过程中所指定或者决定的文件、资料、信息情报等应当对行政相对人开示或公布。^[68]透明政府的建设是人民看到法治政府的一个重要窗口。

其三，透明政府的建设不是政府单方面的工作，如果公开的内容和程度仍由政府制定，那么这种公开毫无意义。因此，要实现透明政府，还必须给政府以外的主体以“看见”的机会，通过四大监督途径，包括人大监督、党内监督、司法监督、民主监督结合监察监督和审计监督，加强社会媒体舆论的监督，使公民、社会参与到权力运行的监督过程中来，真正实现“阳光政府”。

(六)廉洁政府

在我国的官场文化中，廉洁一直是官员所拥有的最高尚品质之一。在我国流传至今的戏剧文学作品中，狄仁杰、包拯、海瑞等“青天大老爷”形象往往伴随着清正廉洁的评价。而近几年我国的反腐败斗争也同样反映了廉洁品质对国家正常运行、社会稳定发展、人民安居乐业的重要性和人民群众对廉洁官员的期待。在新时代下的行政管理活动中，廉洁性成为了评价政府的重要指标之一，也是体现政府“善政”的基本要素之一。党的十九大报告指出，经过多年艰苦的反腐败斗争，坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。^[69]腐败的政府将带来根源性的法治崩坏，换句话说，只有其根基的不腐不烂，才能保证其上层的枝叶繁茂。

(七)效益政府

效益包含“效率”和“收益”两方面诉求。具体来说，法治政府在行使职权的过程中应当能够提高效率、降低成本。《法治政府实施纲要》提出要依法化解社会矛盾纠纷，建立公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制，正是对这一要求的体现。依法完善争议解决机制。从社会制度的角度，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制和救济救助机制，做到防患于未然。为减少纠纷和避免矛盾的发生，必须加强行政复议工作，完善行政调解、行政裁决和仲裁制度，加强人民调解工作，改革信访工作制度。这些措施使得行政救济途径能够切实、有序地发挥其作用，与司法救济途径相互配合，既增强公民保护自身合法权益的意识和信心，又能使矛盾早日解决，同时也能规范救济方式，避免给司法权的运行增加过多压力，减少权力运行成本。

(八)诚信政府

法治政府的“法”之一字，即意味着法治政府必须守法，并且这里的法，应当从广义上理解，即包括宪法、狭义上的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等特定机构制定的规范性文件。法治政府中守法的界定，是指政府机关及其工作人员，应依法行使行政职权，依法对行政相对人执法，而且政府机关及其工作人员也应当守法。而对于守法诚信之诚信要求，最早出自于私法领域。尽管不同的国家对于“诚实信用”一词的词意、用法上各不相同，但总的来说，它是指人们的内心状态以及在社会互动过程中的正直、忠诚、善意、信任、不掩饰和不欺诈的良好品质，以及忠于自己的责任和义务的实际行动。^[70]我国于2003年颁布的《行政许可法》第8条^[71]，正式在公法领域确立了诚信原则，标志着行政诚信原则在我国法律中首次得到确认。根据该条的内容，我们可以看到行政诚信原则的基本内涵:首先，公民、法人和其他组织依法取得的行政许可是合法合理的信任，应受到法律的保护，除非法律法规另有规定，否则行政机关不得任意撤销或变更已生效的行政许可，否则属于行政违法；其次，仅仅出于客观原因，行政机关可以在出于公共利益的目的而变更或撤销已经生效的行政许可；最后，即使是出于公共利益的需要，行政机关也应当在改变或者撤销依法生效的行政许可之后，对相关受到财产损害的公民、法人或者其他组织，应当依法给予适当的赔偿。^[72]政府的稳固与发展来源于人民的信赖，因此不仅仅在信赖保护原则之中，政府亦作为一个整体的主体，在实施行政决策或行政行为等过程中，也应当恪守诚信的原则。

(九)服务型政府

服务政府是“中国学者在21世纪初提出的一个全新概念，也是中国学者面对新的国际和国内环境而对新的政府管理模式的一次大胆探索”。^[73]在政治领域，“服务型政府”一词频频出现在党和国家的重要文件和讲话中。早在2004年，温家宝总理在中央党校发表了“提高认识，统一思想，牢固树立科学发展观”的讲话，其中首次提出了要“努力建设服务型政府”的观点。同年在全国人大会议期间，温家宝又在讲话中强调管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务。^[74]而2006年公布的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中提出，要加快建设服务政府、责任政府、法治政府的进程。^[75]但根据十八届四中全会对法治政府的定义，服务型政府实际上已经包含在了法治政府的意涵之中，与“职能科学”一项相契合。

在学术领域，对于“服务型政府”的定义存在着若干观点:(1)从服务型政府的本质来界定，张成福认为，所谓服务型政府，即将政府从原来的控制者转变为服务者。^[76]张康之则提出，所谓服务型政府，即以为人民服务为宗旨的政府，从政治学的角度进行分析是为社会服务，以专业的行政学话语进行表达即为公众服务，服务作为一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。^[77](2)从经济学及社会学的视角进行界定，迟福林认为，为社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需要和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排才能称之为服务型政府。^[78](3)从政治学与法学的视角出发，朱泽山指出，服务型政府是经人民代表大会授权，受人民委托，以维护广大人民群众的根本利益为服务宗旨，通过对社会实行规范、公正、高效率的管理，实现最大多数人的最大福利的政府。^[79](4)有学者试图采取涵盖服务型政府应有内涵的跨学科的界定方法，也有学者对这一概念的内涵进行解释，认为服务型政府:其重要职责在于服务大众、服务社会；其执政理念是以民为本、执政为民；其发展目标是由“全能政府”向“有限政府”转变；其行为准则是依法行政、违法必究；其服务模式是以公众满意为标准；服务型政府改革的重要内容是合理分权。^[80]以上各种理解和分析都是基于一定的学科背景所作出的。

服务型政府这一理念的出现与发展有其必然性。(1)相较于西方国家由自由市场政策向国家干预政策的转变历程，中华人民共和国成立后相当长一段时间内实行了计划经济体制，市场被牢牢把控在政府手中。这种经济体制有利于我们在强敌环伺、百废待兴的时期能够集中人力物力“办大事”，但随着政治形势的稳定，人民开始表示出了对个人物质文化生活的追求，高度集中的经济体制逐步被社会主义市场经济体制所取代，政府逐渐意识到市场在资源配置中起到的重要作用，也意识到自身存在的公共决策可能失误、政府权力扩张、官僚机构效率低下、权力寻租等问题，极易导致“政府失灵”。(2)社会主义市场经济的发展阶段实质上就是一个社会转型的阶段，“传统社会和现代型社会实际上都是相对稳定型的社会，而在传统向现代转型的现代化却滋生着动乱”。^[81]在这个关键时期，需要明确政府在解决社会冲突方面的关键性作用，即通过兼顾不同利益群体之间的诉求，妥善处理社会主体之间的利益关系，沟通和调停冲突主体的紧张与对立，努力控制社会冲突的范围和冲突程度，尽可能实现冲突社会的相对缓和与协调，从而最终实现社会和谐。^[82](3)实际上我国学界的服务型政府理论是在我国“入世”前后蓬勃发展起来的。在经济全球化的背景之下，一方面，一国政府要面对的不再是本国市场，而是整个国际市场的调控压力，其职责范围与种类必然增加；另一方面，政府某些方面的职能，如经济安全、劳动安全等，必然要增强。同时，经济全球化也促使NGO(Non-Government Organization，非政府组织)在我国发展起来，成为解决“政府失灵” 和社会冲突的新路径。NGO具有领域广、种类多、自主性强、灵活性大等特点，当前我国行政学理论与实践领域出现的行政合同，实际上就是NGO参与的重要表现。

服务型政府必定是法治政府。有些学者在对服务型政府的特点进行分析时认为服务型政府应当是公共政府、服务政府、有限政府、有效政府、法治政府、责任政府、公平政府、透明政府、精干政府，这种观点实际上与江必新对法治政府基本内涵的分析有极大重合。中国共产党十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称为《决定》)中提出的法治政府应当具备“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的六大标准^[83]，这实际上与服务型政府的基本内涵与特点也正好契合。党的十九大报告明确指出我国社会的主要矛盾已经发生了转变，基于此，服务型政府的理论也应当在“全心全意为人民服务”这一宗旨的指导下，结合法治政府的新理论，获得更进一步的发展。