法治政府的内涵并非自始一贯，而是在不同时期和政治体制下有着或广或狭的阐发。依法行政就是法治政府内涵演变的过程中一种重要表述，但前者更为强调政府行为的合法性标准，意在树立一项行政基本原则，忽视了法治政府在价值层面应有之内涵。申言之，从价值指向上来看，依法行政本身并未明确依何种法，所依据的形式上的法既有可能是正义的良法，亦无法排除实际上的恶法或劣法，因而表面上合乎法律的政府行为也有可能会导向实质上的悖法悖理之举；从价值结果来看，依法行政由于缺乏公平正义等价值的指引约束，有可能会使得政府走向法制而非真正的法治。因而法治政府除了强调形式上的法治属性之外，还必须具备一些体现正义与理性的品格。关于此，马怀德教授认为法治政府应当是有限有为的政府、透明廉洁的政府、诚信负责的政府、便民高效的服务型政府。^[102]下文将从这四个方面分述之。

其一，有限有为的政府。有限与有为都是对于政府职责的履行而言的，一个法治政府应当合理平衡“权力有限”与“履职有为”，既要避免滑向越权滥权的一端，又要防止滑向怠政懒政的一端。正如法国当代哲学家马里旦所述:“每一个强有力的东西总有越出它本身范围的本能倾向，因而权力总倾向于增加权力，权力机构总倾向于不断扩大自己。”^[103]所以，法治政府首先要求的是政府能够自我约束。关于有限政府，通常包括权力有限、职能有限和规模有限三层面:一是权力有限，这是因为政府权力来自于人民权利的授予，因而政府只有在代表民意的法律所允许的范围内行使权力，方才具备合法性与正当性；二是职能有限，社会经济发展的经验告诉我们，政府并非万能的，应当为社会自身留出充分的足够的自治空间，积极发挥社会组织、团体和个人等社会主体治理能力的作用；三是规模有限，应当合理设定政府的组织结构和人员编制等，避免政府机构的臃肿化及其带来的权力扩张风险、工作效能降低、政府资源浪费等消极后果。如果说有限政府是一种消极、克制的政府权力状态，那么有为政府追求的便是积极的政府能力表现。关于有为政府，这是政府存在的价值和意义所在，根据人民主权理论，人民设立政府的根本目的就是通过其保障自由、实现权利，政府若“无为”便会失去存在的基础。除了应当“有为”，经济社会的发展规律与需求也使得政府能够“有为”，政府具备宏观统筹、政策导向以及资源调配等职能特性，在公共行政事务管理中的作用无可替代。总之，法治政府的建设要求公权力执掌者必须合法、积极、有效履职尽责，确保人民所赋予的权力用来为人民谋福祉，不得消极无为。同时，又强化制约和监督，合理分解权力，科学配置权力，形成科学的权力机构和运行机制，做到控权和促进积极履职双管齐下，防止权力滥用与预防庸政、懒政、怠政同时发力。^[104]这是政府正义的实质性标准。

其二，透明廉洁的政府。透明政府与廉洁政府，都是法治政府的内在要求，政府透明使民众的知情权与监督权得以实效化，从而增进政府及其官员的廉洁性。透明政府意指除了依法不予公开的外，政府权力的来源、规则、行使和监督等全过程都应当公开，最大限度增强政府的能见度。阳光是最好的防腐剂，在阳光下运行的政府的神秘感会消失，可以杜绝暗箱操作的空间和打破政府的信息垄断，推进政府决策的科学化与民主化。政府的公开透明程度，关系到公民的有序有效政治参与，也关涉公民对政府官员的监督活动，是人民作为公共权力委托者地位的重要体现。廉洁政府则直接影响着政府的合法性与政治稳定，“廉洁的政府可以维护社会公正、促进公共利益，而腐败的政府必将丧失人民信任，引发民众反抗，从而导致政治和社会的不稳定”^[105]。现代政府的政治合法性建立在人民主权与社会契约论的思想基础之上，政府公共权力的目的应当是增进公民权利与社会公共利益，而一个非廉洁的政府会以权谋私、无视甚至侵犯公民权利自由，人民也就无须再履行服从政府的义务。此外，走向腐败的政府在能力提升方面也会相应退化，政府职能的发挥不再以公众利益与需求为准则，而是由政府内的腐败者按个人或小团体的意志来予以操控，由此政府达成预期政策目标的能力也就大大减弱。

其三，诚信负责的政府。诚信是政府的“立身之本”，若不讲诚信，人民对公权的信赖就无从谈起，政府要有效展开治理活动也会更为艰难。“法治政府建设要求政府应当依法、诚实守信地履行人民赋予的职权，将政府诚信贯穿于整个行政活动过程中，在正当目的的指导下，以合理、善意方式行使权力，依法且诚信地履行行政职能、从事行政管理、提供公共服务，做到权责一致、言行一致。”^[106]政府对自身承诺的遵守与实现，是检验诚信政府的关键标尺，这种承诺既包括对其制定的立法、政策等抽象性文件的遵守，也包括具体行政行为的前后一贯性。信赖保护和诚信政府相伴而生，它意味着公民出于对政府的信赖而作出的行为和所获得的利益应当受到保护，而不能因为政府行为的变动遭受其不能预见的损害。责任政府是现代民主政治的产物，其意涵简单来说就是政府要对自身行为承担责任。责任同权力统一并存，是法治的根本原则，没有无权力的责任，也没有无责任的权力。公共选择理论认为，追究利益最大化对政府同样奏效，因此要通过一套机制来保证政府忠实地履行责任。这套机制就是对政府履行责任的保障激励与不履行责任的责任追究机制，也即政府问责制。^[107]政府由人民产生并以维护人民根本利益为根本目标，为了确保政府行使权力不偏离这一轨道，便需要构建明确的问责机制来追究违法行政的责任。

其四，便民高效的服务型政府。效率意味着时间的节省与集约化，效率是行政管理的生命。法治政府的形态必须是高效便民的政府，即能够在较短时间内实现政府目标、履行政府职能并能维持高效率运转的政府。事实上，政府的产生就同效率一词紧密相关，具言之，人民对于公共产品和公共服务有需求，因而需要一个能够高效率地输出公共产品，满足社会公共需求的服务型组织，这个组织就是政府。因此，高效性是维持政府合法性和权威性的先决条件。需要特别关注的是，法治政府在追求行政高效的过程中，必须处理好长远效率与当前效率的关系、整体效率与局部效率的关系，以及更关键的效率与公平的关系，高效并非单纯的速度快和产品多，还蕴含着效益与公正之义。而法治政府要实现高效，应当从这几方面着手:科学分化职权职能，合理配置人力资源；科学设定行政程序，建立合理的时效和期间制度；明确岗位职责，规定履职标准，严惩失职渎职行为；建立激励机制，善用奖励等手段促进效率提高；建立科学的绩效考评制度，与公务员晋级提职挂钩。^[108]这些要求都体现了现代服务型政府对依法行政理念的重新诠释。

【注释】

[1]分别出自《慎子·君人》《管子·明法》《商君书·壹言》。

[2]程燎原著:《先秦“法治”概念再释》，载《政法论坛》2011年第2期。

[3]如《管子·七臣七主》:“法者，所以兴功惧暴也；律者，所以定分止争也；令者，所以令人知事也。”《韩非子·亡征》:“法禁变易，号令数下者，可亡也。”《商君书·定分》:“故圣人为法，必使之明白易知，名正，愚知遍能知之。”

[4]如《法经》:“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法。”

[5]如《管子·任法》:“有生法，有守法，有法于法。夫生法者，君也，守法者，臣也，法于法者民也。君臣上下贵贱皆从于法，此之谓大治。”

[6]参见马作武著:《中国古代“法治”质论——兼驳法治的本土资源说》，载《法学评论》1999年第1期。

[7]参见梁启超著:《先秦政治思想史》，天津古籍出版社2003年版，第177页。

[8]参见程燎原著:《先秦“法治”概念再释》，载《政法论坛》2011年第2期。

[9]参见[美]博登海默著:《法理学:法律哲学与方法》，张智仁译，上海人民出版社1992年版，第3页。

[10]此处参照哲学上“前苏格拉底哲学”的概念，以指代著作非常不完备，但为苏格拉底及其后学的思想提供了基础与背景的，最早开始讨论法治的人所处的时期。参见牛顿·P.斯特克尼克特、罗波特·S.布鲁姆鲍格著:《欧洲哲学起源——前苏格拉底思辨》，刘晓英译，载《理论探讨》1995年第1期。

[11]参见[古希腊]亚里士多德著:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第142页。

[12]另说公元前624年。

[13]参见北京师范大学历史系世界古代史教研室编:《世界古代及中古史资料选集(第2版)》，北京师范大学出版社1999年版，第176页。

[14]参见[英]伯里著:《希腊史I》，陈思伟译，吉林出版集团有限责任公司2016年版，第218～219页。

[15]参见[古希腊]亚里士多德著:《雅典政制》，日知、力野译，商务印书馆1959年版，第12页。

[16]参见何勤华著:《西方法学史纲》(第三版)，商务印书馆2016年版，第18页。

[17]参见高鸿钧等著:《法治:理念与制度》，中国政法大学出版社2002年版，第69页。

[18]参见[古希腊]亚里士多德著:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页。

[19]参见[古希腊]亚里士多德著:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页。

[20]参见[古希腊]亚里士多德著:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第147页。

[21]参见[古希腊]亚里士多德著:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第148页。

[22]参见[美]乔治·萨拜因著:《政治学说史》(第四版)，[美]托马斯·索尔森修订，邓正来译，上海人民出版社2015年版，第170～171页。

[23]参见李龙主编:《西方宪法思想史》，高等教育出版社2004年版，第45～46页。

[24]参见[古罗马]西塞罗著:《国家篇　法律篇》，沈叔平、苏力译，商务印书馆1999年版，第215页。

[25]参见吴玉章著:《法治的层次》，清华大学出版社2002年版，第14页。

[26]参见吴玉章著:《法治的层次》，清华大学出版社2002年版，第16～18页。

[27]参见[意]托马斯·阿奎那著:《阿奎那政治著作选》，马清槐译，商务印书馆1963年版，第50页。

[28][英]洛克著:《政府论》(下篇)，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆2005年版，第58页。

[29][法]孟德斯鸠著:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆2005年版，第185～186页。

[30][法]孟德斯鸠著:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆2005年版，第184页。

[31]参见[法]卢梭著:《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第51页。

[32]参见上官丕亮，陆永胜，朱中一著:《宪法原理》，苏州大学出版社2013年版，第81页。

[33]参见[美]米歇尔·罗森菲尔德著:《法治与法治国》，莫纪宏译，载张庆福主编:《宪法论丛》(第3卷)，法律出版社2003年版，第580～581页。

[34]参见[英]戴雪著:《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第232～245页。

[35]参见马长山著:《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2002年版，第102页。

[36][英]戴雪著:《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第420页。

[37]李其瑞编:《法学概论》，中国民主法制出版社2015年版，第42页。

[38]参见[德]奥托·迈耶著:《德国行政法》，刘飞译，何意志校，商务印书馆2013年版，第58页、第61页、第65页。

[39]参见[德]奥托·迈耶著:《德国行政法》，刘飞译，何意志校，商务印书馆2013年版，第68～69页。

[40]参见[美]富勒著:《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第2章。

[41]参见[英]约瑟夫·拉兹著:《法律的权威——关于法律与道德论文集》，朱峰译，法律出版社2005年版，第186页。

[42]参见[英]约瑟夫·拉兹著:《法律的权威——关于法律与道德论文集》，朱峰译，法律出版社2005年版，第187～190页。

[43]周叶中:《中国国家治理形态的全新发展阶段——全面推进依法治国的深远战略意义》，载《学术前沿》2014年第11期。

[44]参见张中秋、杨春福、陈金钊编著:《法理学——法的历史、理论与运行》，南京大学出版社2001年版，第71页。

[45]参见邱飞著:《权力制衡与权利保障:侦查程序中的司法审查机制研究》，光明日报出版社2013年版，第42页。

[46]周永平:《法治何以成就善治?——法治与治道选择问题探论》，载《理论导刊》2017年第8期。

[47]参见王利明:《法治应该成为一种生活方式》，载王利明著:《人民的福祉是最高的法律》，北京大学出版社2013年版，第19～22页。

[48]参见公丕祥编:《社会主义核心价值观研究丛书——法治篇》，江苏人民出版社2015年版，第21～22页。

[49]参见[古希腊]色诺芬著:《回忆苏格拉底》，吴永泉译，商务印书馆2001年版，第164页。

[50]参见秦强、王文娟:《形式法治与实质法治——兼论法治主义与宪政主义的区别》，载《甘肃理论学刊》2005年第1期。

[51]参见江必新著:《国家治理现代化与法治中国建设》，中国法制出版社2016年版，第95页。

[52]参见王启富、刘金国编:《法律之治与道德之治——形式法治观的局限及其克服》，中国政法大学出版社2008年版，第5页。(www.daowen.com)

[53]参见高鸿钧:《法治的两种类型》，载刘海年等编:《依法治国建设社会主义法治国家》，中国法制出版社1996年版，第263～264页。

[54]张成福、吴鹏编:《法治政府新理念》，国家行政学院出版社2015年版，第6页。

[55]参见谷春德著:《中国特色社会主义法治理论与实践研究》，中国人民大学出版社2017年版，第4页。

[56]参见孙笑侠编:《法理学》，浙江大学出版社2011年版，第312～313页。

[57]史瑞杰、于杰:《论政府正义的提出及其现实意义》，载《中国行政管理》2010年第9期。

[58]史瑞杰等著:《当代中国政府正义问题研究》，天津人民出版社2013年版，第32页。

[59]参见王启富、刘金国编:《法律之治与道德之治——形式法治观的局限及其克服》，中国政法大学出版社2008年版，第38页。

[60]参见Plato.The Repubic and OtherWorks.Anchor Books，1973，p.14.转引自张乃根著:《西方法哲学史纲》，中国政法大学出版社2004年版，第10页。

[61]参见何勤华著:《西方法学史纲》(第三版)，商务印书馆2016年版，第23页。

[62]《亚里士多德全集》(第八卷)，中国人民大学出版社1992年版，第97页。

[63][美]罗尔斯著:《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第98页。

[64][美]罗尔斯著:《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第98页。

[65]参见[美]罗尔斯著:《作为公平的正义》，姚大志译，上海三联书店2002年版，第70页。

[66]参见姜作利著:《中国决胜WTO官司的理论及诉讼技巧研究》，中国法制出版社2015年版，第174页。

[67]参见[古希腊]亚里士多德著:《尼各马可伦理学》，廖申白译，商务印书馆2003年版，第138页。

[68]参见何其莹、李涛编:《法理学》，北京航空航天大学出版社2008年版，第120页。

[69][美]罗尔斯著:《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第5页。

[70][美]罗尔斯著:《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第56页。

[71]参见施雪华著:《政府权能理论》，浙江人民出版社1998年版，第2页。

[72]易小明:《从柏拉图到亚里士多德:西方早期正义思想的差异协同结构特征》，载《江海学刊》2004年第6期。

[73][古希腊]柏拉图著:《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆1986年版，第138页、第169页。

[74]参见王淑芹、曹义孙:《柏拉图与亚里士多德正义观之辨析》，载《哲学动态》2008年第10期。

[75]参见[古希腊]亚里士多德著:《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第8～9页。

[76]参见[意大利]托马斯·阿奎那著:《阿奎那政治著作选》，商务印书馆1982年版，第87页。

[77][英]霍布斯著:《利维坦》，商务印书馆1985年版，第144页。

[78][英]洛克著:《政府论》(下篇)，商务印书馆1981年版，第129页。

[79]参见徐大同编:《西方政治思想史》(第四卷)，天津人民出版社2006年版，第154页。

[80][美]罗尔斯著:《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第3页。

[81]参见范进学著:《权利政治论——一种宪政民主理论的阐释》，山东人民出版社2003年版，第238～239页。

[82]参见施雪华著:《政府权能理论》，浙江人民出版社1998年版，第16～17页。

[83][澳]欧文·E.休斯著:《公共管理导论》，彭和平、周明德等译，中国人民大学出版社2001年版，第93页。

[84]参见史瑞杰等著:《当代中国政府正义问题研究》，天津人民出版社2013年版，第26页。

[85]参见史瑞杰、于杰:《论政府正义的提出及其现实意义》，载《中国行政管理》2010年第9期。

[86]彭和平、竹立家等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第300页。

[87][美]庞德著:《通过法律的社会控制——法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆1984年版，第55页。

[88]参见罗予超著:《政治哲学——对政治世界的反思》，湖南人民出版社2003年版，第273页。

[89][美]萨拜因著:《政治学说史》(下册)，商务印书馆1986年版，第127页。

[90][美]汉密尔顿等著:《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第267页。

[91][英]休谟著:《人性论》，关文运译，商务印书馆2005年版，第577页。

[92][英]米勒等编:《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社2002年版，第408～409页。

[93]黄爱宝:《法治政府构建与政府生态法治建设》，载《探索》2008年第1期。

[94]参见吴玉章著:《法治的层次》，清华大学出版社2002年版，第4～6页。

[95]应松年、袁曙宏编:《走向法治之路》，法律出版社2001年版，第8页。

[96][英]宾汉姆著:《法治》，毛国权译，中国政法大学出版社2012年版，第243页。

[97]参见韩春晖著:《行政法治与国家形象》，中国法制出版社2011年版，第47页。

[98]参见杨小军:《论法治政府新要求》，载《行政法学研究》2014年第1期。

[99]参见任进:《论职权法定与法治政府建设》，载《人民论坛》2012年第14期。

[100]参见任进:《职权法定:法治政府的最基本特征》，载《学习时报》2012年5月14日。

[101]参见杨俊一编:《依法治国的理论与实践创新研究》，上海社会科学院出版社2015年版，第44页。

[102]马怀德:《法治政府特征及建设途径》，载《国家行政学院学报》2008年第2期。

[103]沈宗灵著:《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第87页。

[104]江必新:《全面推进依法治国的使命、原则与路径》，载《求是》2016年第20期。

[105]江必新著:《法治政府的制度逻辑与理性建构》，中国法制出版社2014年版，第14页。

[106]陈翠玉:《政府诚信立法论纲》，载《法学评论》2018年第5期。

[107]参见韩兆柱:《责任政府与政府问责制》，载《中国行政管理》2007年第2期。

[108]参见江必新著:《法治政府的制度逻辑与理性建构》，中国法制出版社2014年版，第15页。