政府正义首先是一种共性化的正义，它代表了社会公众最普遍的希冀与诉求，是大多数民众对于正义内涵的共同认识。这种内在的公共性要求了政府正义还必须是一种非自然的、被安排的正义，也即通过制度设计对政府正义进行“人为塑型”，调整不同主体之间的“不正义”以实现相对的正义价值，例如平等。由此安排而形成的政府正义具有稳定性、可知性，可以使个人正义得到最广泛的保障，也有利于在整个社会内形成一种对于社会正义的价值认同并锻造一张社会正义的防护网。

1.正义是政府的首要价值

行政的本质是一种社会公器，公共性是行政的根本特性，这内在地决定了行政的价值性，即必须以正义为行政的核心价值或者首要价值，正义应当是政府的良心。行政的公共性主要体现在它与私人部门管理的不同之处，尽管二者都属于管理范畴，在管理技术和方法上有着相通之处，但“管理主义在某些方面违背了公共服务的传统，不利于提供服务，在某些方面是不民主的，甚至其理论依据也值得怀疑”^[83]。而政府的行政活动是为实现社会公共利益而开展的部门管理活动，意在代表和维护公共利益，这要求政府行政必须符合正义，具言之，即要求政府应尊重全体公民的基本权利，要为全社会成员提供公共产品和公共服务，要在全体社会成员中对社会资源进行公平分配；要求政府在制定公共政策时，合理考虑不同群体的正当利益，政策在其首要层面上是普惠性的，即要能够惠及社会所有成员，而非为某一群体所享有，要扶助弱势群体。^[84]这是现代政治伦理的基本要求。

20世纪60年代兴起的新公共行政理论的重要特征之一，便是强调公平正义是公共行政的首要价值和目的。其代表人物弗雷德里克森认为，古典公共行政关注的是效率与经济，即在效率上，如何才能利用有限的、可利用的资源去提供更多的或更好的服务?^[85]在经济上，如何花费最少的资金去维持服务水平?新公共行政则增加了这样一个问题:这种服务是否增强了社会公平?^[86]当然，这并不意味着对效益、效率等公共行政一般价值的排斥，而是从实践到理论上对正义核心价值的一种复位。换言之，一方面，政府正义是首要性的价值，能否坚持正义的核心价值地位，构建一个有良心的政府，将直接影响到行政决策与行为的指向，还将在更深层次上作用于政府行政存在和运作的合法性与合理性；另一方面，政府正义也是综合性的价值，它是对公共行政各类价值的统一和均衡，兼含着民主社会中生发的自由、公正、平等等价值，以及公共行政本身的效率和效益等价值，这便要求政府在以正义核心的基础上协调促进其他价值功能的实现。

2.正义乃政府制度之表征

美国现代法学家庞德认为，正义代表一种体制，意味着对特定关系的调整和对行为的安排，其目的在于让人们的生活更加美好，满足人类享有某些东西或者实现各种主张的需求，“在法学上，我们所讲的执行正义(执行法)是指在政治上有组织的社会中，通过这一社会的法来调整人与人之间的关系及安排人们的行为”。^[87]在一个高度组织化和政治化的现代社会中，个人权利既不可能孤立地存在，也不可能仅凭一人之力得到满足，因此便需要一个代表群体利益的民主政府。这种利益的广泛代表性，要求政府意志不受少部分群体的挟持和影响，以公平正义作为协调各方需求的核心价值指向。而正义有着一张变幻无常的“普洛透斯似的脸”，因此政府在执行正义时必须遵从一定的原则，使得政府正义可以被判断、被识别。

其一，人民主权原则，这是基于政府权力的正义性来源方面而提出的要求。掌握政治权力的人(政治统治者)应该只是拥有政治权利的主体(个人或群体)，或者是经由拥有统治权力者所授权进行统治的主体，在人民主权的思想下，最高政治权力，即主权只有由人民掌握才是正义的。^[88]政府正义中人民主权的体现，主要在于官员必须经符合正义价值的正当程序由人民选举或选拔产生，使正义的人行使正义的主权。(www.daowen.com)

其二，限权原则，即政府权力有限原则。治权源于人民对主权的让渡，因此政府拥有的权力始终是有限的。一方面，人民主权并非全部交由代议制政府行使，当人民的多数不满意政府的治权行为，认为其不合正义，便有权收回其所给予的治权；另一方面，政府的决策与行为受到人民的监督，人民有批评并要求其变更的权力，亦有权不服从违背其根本利益的治权行为。政府权力行使的正义，要求政府严格遵守自己的职权范围，不主动向职权外领域尤其是私人领域，做不合正义目的的扩张。

其三，法治原则，即政府权力的正义行使应当以法律为确定的框架。古希腊时期亚里士多德提出:“人在达到完美的境界时，是最优秀的动物，然而一旦离开了法律和正义，他就是最恶劣的动物。”^[89]由此可见，人具有有限性且这种有限无法被完全克服，例如天然的逐利冲动、非理性情感等，这便需要稳定的法律来对掌控公共资源的政府强权力进行正义引导和规制。

3.社会正义乃政府之目的所在

美国联邦派先贤麦迪逊认为:“正义是政府的目的。正义是人类社会的目的。无论过去或将来始终都要追求正义，直到获得它为止，或者直到在追求中丧失了自由为止。”^[90]可见社会正义和政府正义对于人类而言，是两项永恒性的追求。社会与正义之间、政府与正义之间本无关系，使其产生紧密关联的连接点正是人本身。根据休谟的观点，人本性自私且不可能被改变，能改变的只是人的外在条件和状态，由此，政府和社会存在的意义就是确保“遵守正义法则成为我们最切近的利益，而破坏正义法则成为我们最辽远的利益”^[91]。政府存在的目的关乎人类对正义的追求，政府正义是社会正义的先导。

政府正义与社会正义具有逻辑上的相容性与内容上的公度性，要塑造一个正义的社会，须以建设一个正义的政府为前提。(1)逻辑上的相容性。政府正义是一种制度善，其最终价值便在于通过“善”的政治过程和制度安排来实现整个社会的正义且社会正义和政府正义都是以人作为目的，因而在这一层面上将政府正义视为促进社会正义的抓手也就不难理解了。(2)内容上的公度性。社会正义建立在两个假设之上:“第一，社会进程至少粗略地看是受人类发现的法则支配的，因而有意识地重塑社会是有意义的；第二，有可能发现足以用来重塑社会的权利渊源(通常在政府中)。”^[92]将权利和义务、资源与利益在社会成员之间进行适当安排和合理分配，这也正是政府的基本职责范畴。因此，政府正义和社会正义的实质内容在很大程度上相重合，要将社会朝着正义的标准去塑造，除了个体和团体等主体的正义，更主要的是要政府实现正义。