1.自行组织并开展募捐

从现行法律文本上看，《慈善法》第30条规定政府在突发事件发生之时，应当及时有序引导开展募捐和救助活动，但是并未赋予政府自主进行募捐的法定权力；《公益事业捐赠法》第11条将政府直接作为受赠主体的条件仅仅限定为发生自然灾害或者境外捐赠人提出要求；《突发事件应对法》第34条所规定的“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”也并不是明确和具体的授权。然而，从实践来看，在历次重大灾害的应对中，各级政府部门已经在实际上组织捐赠活动，直接接受捐赠，享有事实上的募捐权限。^[31]这显示出，在重大突发事件中，政府对于自行组织、开展募捐具有较强的现实需求，但现行法律制度未给予充分的制度回应。

可以推测，立法之所以未明确授予政府这一权力，其中一个原因是担心政府的募捐对于民间慈善造成挤出效应，影响慈善活动的开展；同时也担心由政府直接管理运行慈善资金所带来的效率问题和廉政风险。但是，在重大突发公共事件中，许多受影响严重地区的民间力量尚不具备组织慈善活动的能力，非常态突发事件所导致的信息匮乏等因素又加剧了这些情况，甚至在一些极端情况下，慈善组织本身的活动也高度受限。例如本次新冠肺炎疫情应对过程中，出于防疫需要，部分慈善组织所开展的线下活动就受到了一定限制。由政府直接组织社会募捐以及接收捐赠，能在一定程度上克服民间慈善体系运转不能的障碍。

为解决上述问题，应当明确规定，在重大突发公共事件中，当应急储备物资可能无法满足需要时，县级以上人民政府可以组织募捐并接受捐赠。考虑到《突发事件应对法》确立的是由县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，将组织募捐并接受捐赠的权力赋予各级政府而不包括政府所属工作部门更加妥当。当然，为保证慈善事务的专业化、推进政府和民间力量协作，政府也可委托具有资质的慈善组织开展募捐。此时，应当将此类活动视为政府的委托行为，即政府委托相应的慈善组织代为接受社会捐赠，接受委托的慈善组织受赠的财产和物资可由政府进行统一调配。在政府委托的慈善组织之外，社会公众依然可以按照自主意愿进行定向捐赠。

2.对慈善物资的调配和使用

本次新冠肺炎疫情应对过程中，地方政府对于慈善物资的处置一直是舆论关注的焦点。在紧急状态下，情况瞬息万变，地区内的资源协调、不同行政区划之间的资源调配，都需要政府发挥其处于各种关系结构中心的优势，展开有效调控。首先，对于政府直接受赠的慈善物资，政府具有公共利益要求限制下的完整支配权限。捐赠资金应当存入政府或相关慈善组织开立的专用账户。该专用账户应当与政府的财政账户相分离，专款专用，要适合公开并接受监督。2008年汶川地震时，就因为社会捐赠的款物大部分进入了政府财政账户而引发了公众质疑。此次新冠肺炎疫情防控中也因为湖北省慈善总会将社会捐赠资金直接给了指挥部的财政账户，政府在社会捐赠中的角色与定位模糊，再加上这些年来以红十字会系统为代表的官办公益慈善机构的公众信任危机，湖北省市两级疫情防控指挥部和受指定接收社会捐赠款物的机构在疫情募捐的合法性问题上就受到了质疑。^[32]其他应急物资则应根据应急管理中的实际需求，由县级以上地方人民政府或者突发事件应急指挥机构以公共利益优先，首先满足公民基本生存需要的原则统一调配使用。

其次，对于政府不作为受赠人的民间募捐或定向捐赠，政府应当谨慎介入。自愿的私人捐赠是慈善赖以存在和发展的经济基础，即便是在突发紧急情况下对此进行限制，也应当高度审慎，否则将掏空慈善赖以生存的信赖基础。只有在出现应急物资严重短缺且危及重大公共利益，无法采用其他手段解决时，政府方可对相关慈善物资进行归集和调配。对于定向捐赠，政府的归集调配行为还必须满足一个前提条件，即优先保障满足受赠人的需求。这种行为实质上已经带有准征收的性质，因此应当对其设定严格的程序规范。(www.daowen.com)

3.对剩余捐赠物资和财产进行处置

非常态的重大突发事件的应对通常要经历事前预防、事中处理、事后恢复多个阶段。在重大突发公共事件事态趋缓渐消的过程之中，由于捐赠人和受赠人存在信息迟滞和不对称现象，可能产生慈善物资和财产的过剩。对于政府作为受赠人直接受赠的慈善物资，在出现物资过剩后，政府应当进行统一清点整理，对于可储存的应急物资，经质量检验合格后，统一纳入政府应急物资储备库中。其中，有一些物资可能具有较强的时效性，难以长期保存，不及时处理可能导致物资价值贬损甚至灭失。例如传染病防治所使用的医疗卫生用品，大多都具有特定使用目的且保质期较短，不适宜长期储存。为实现其价值最大化，可以参照《慈善法》第53条第2款的规定，由政府或政府委托的慈善组织依法拍卖、变卖，所得收入统一纳入专用账户中，作为剩余财产处理。

剩余财产的处置问题值得高度重视。现行《慈善法》第57条规定了慈善项目终止后捐赠财产有剩余而募捐方案或者捐赠协议未规定的，可将剩余财产用于目的相同或者相近的其他慈善项目，可比照该规定设定规则。在重大突发事件结束后，对于剩余财产的使用应当坚持三个原则，一是必须服务公共利益，二是政府本身不能直接从中受益^[33]，三是应当尽量实现捐赠人的意志。具体而言，应当视重大突发事件的类型分别处理：如果是灾害类的突发事件，剩余资金应当继续用于受灾地区的重建、恢复。如果是其他类型的突发事件，无须重建、恢复的，则应当将剩余财产用于相近类型的公益事业，或交由公益性社会团体、公益性非营利事业单位支配。

4.在目标实现或状态消除时及时停止和退出

政府介入慈善活动的前提是紧急状态下的慈善运作能力不足。由此，建议以慈善目的实现或紧急状态消除为情境，构建相应的退出机制。当慈善目的实现后，政府应通过组织募捐的平台发布公告，明确宣布慈善募捐工作结束。紧急状态解除，尚未接收到款物的，在募捐平台发布募捐停止公告；尚未开始分配慈善物资的，或者分配完成尚有物资剩余的，参照政府紧急介入慈善活动情形之下对剩余捐赠物资的处置原则进行处理。