检察机关提起环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼两种，而制度的运行则自然也是包括这两种诉讼的运行，两种诉讼运行的好坏会直接影响到整个制度的运行效果。因此，如要实现制度的良好运行，就必须协调好两种诉讼之间的关系。两种诉讼功能不同，前者通过纠正民事主体的违法环境污染或者生态破坏行为来达到最终目的，而后者则是通过纠正行政机关或政府引起环境污染或者生态破坏的不当行政行为来实现最终目的。^[145]伴随着《民事诉讼法》与《环境保护法》的修订，环境民事公益诉讼制度得以确立并为环境公益的救济提供了民事性的司法救济方式。然而，环境问题往往并不独立存在或者可单纯化归为某种单一问题，表面上是普通的民事方面的环境污染问题，但通常与政府及相关国家机关未依法履职相关联，而此类环境问题引发诉讼的情形又往往是最多的。即必须注意的一个事实是，基于环境损害者的损害行为所提起的环境民事公益诉讼，往往必然伴随着环境行政机关的“失职”行为，如此也必然引起环境行政公益诉讼。对于此类问题的解决，无法依靠单一的诉讼方式实现完全救济，必然涉及两种诉讼方式的统筹协调。因为单纯通过构建民事公益诉讼与行政公益诉讼制度，固然能够解决单一的民事公益侵权与行政主体违法行政或不作为的问题，但由此将形成针对环境污染破坏中存在的民事公益侵权与行政违法或不作为分别提起民事公益诉讼与行政公益诉讼的分离诉讼模式，而这将导致司法实践始终处于一种高成本的运转状态或在某种程度上面临操作难题。这显然是与检察机关提起环境公益诉讼“谦抑”与“成本”两个核心因素相违背的。

针对此种情境产生了两种解决路径：一种是主张将民事公益诉讼与行政公益诉讼统为一体，建立独立的特别程序。针对环境司法而言，为实现环境公益保护的根本目标，要打破传统的诉讼法理论构建复合式诉讼，即只要属于环境公益受到侵害，无论是针对一般主体的民事侵权还是行政机关的违法行政或不作为，均可作为一种独立的诉讼形式存在，在两种行为相互具有关联性时，还可以一并起诉合并处理解决。^[146]一种是主张对环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼在发起时间顺序上予以安排，应将环境行政公益诉讼前置于环境民事公益诉讼。

将环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼统为一体并建立独立特别程序，其暗含的一种意思便是，无论涉及何种诉讼直接由特别程序予以调控，而这显然是一种“不经济低效率”^[147]的选择，并且其面临的第一个问题便是“既然要统，为何要分”的疑问；第二个问题便是“统”的现实对环境司法中各方主体都提出了极高的要求，要有足够的能力辨明在何种情况下应该“统”，在何种情况下应该“分”，而“统”与“分”又该如何适用法律……这些都将是必须要面对的问题，同时这些问题也恰恰说明了对于如何设置环境民事与环境行政公益诉讼两种制度之难。

而对于将两种诉讼在发起时间上进行顺序设置的安排，将环境行政公益诉讼前置于环境民事公益诉讼之前，同样将面临诸多问题。检察机关通过前置程序督促行政机关履行职能与职责，如果行政机关依法履行职责（即制止污染者继续侵害行为等），那行政公益诉讼自然无需提起，但紧接着必须针对已造成的损害提起环境民事公益诉讼以实现环境公益之救济。如果行政机关怠于行使职责，那行政公益诉讼自然无法避免，而在行政公益诉讼之后针对已造成的损害仍然需要提起环境民事公益诉讼以实现对环境公益之救济。即无论是否需要提起行政公益诉讼，对于已经造成的公益之损害均需要提起环境民事公益诉讼加以救济。此种制度安排只是避免了在行政机关履职情况下提起行政公益诉讼之必要，在某种程度上确实可以减少诉讼降低成本实现效率，符合“成本”因素之要求。但无论对于何种情形，环境民事公益诉讼均无法避免。那么对于行政机关依然怠于履职的情况，“环境行政公益诉讼＋环境民事公益诉讼”的安排是否是最优选择，显然值得商榷。因为时间上先后顺序之安排，必然导致只有在行政公益诉讼结束之后才能提起民事公益诉讼，如此便阻碍了通过民事公益诉讼方式实现对已经造成损害救济的可能性，如此便与“成本”因素之要求相悖。

而针对行政机关已经履职的情形，或许还可选择另外一种方式避免民事公益诉讼，即由行政机关通过行政处罚等方式对环境公益直接予以救济。当然，尽管此种方式可以避免民事公益诉讼而节省诉讼成本，但必须注意环保执法处罚虽然存在制止及预防未来违法行为之作用，其通常只是针对污染者的行为（虽然也对排污量予以考虑），而往往不针对污染者对公益之损害。即使此种制度安排将针对公益的救济也交由行政执法行为予以完成，即由行政机关直接根据污染予以处罚（当然根据污染量等各方面计算，并包括对公益之损害。同样预留环境恢复基金并存入指定账户，因为即使是通过公益诉讼所确定的赔偿基金也是根据监测机构的数据，而环保行政机关对此类数据的掌控必然是最主要依据），如果污染者认为处罚不当可按照行政诉讼法提起行政诉讼。但此种情况下还必须注意行政处罚的罚款与公益诉讼的赔偿款在性质方面的差异。两种解决路径究竟该如何选择或者说哪种路径收益更高，抑或是还有更好的路径选择，在作出选择之前必须对各自的制度机制设置予以明确评价，而各自的制度机制设置本身又是一项极复杂的工程。由此可见，环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼之间运行关系的处理是一件极其复杂的事情，而一旦处理不恰当也将直接影响到检察机关提起环境公益诉讼整个制度的运行效果。

综合推知，检察机关提起环境公益诉讼“非常规武器”之制度定位与实践运行效果，直接取决于环境行政与环境司法之“外部平衡”和环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼之“内部平衡”。因此，如若要真正实现检察机关提起公益诉讼制度的顺利实施并取得预设之价值目的，必须要实现置于其中的“内外”两种平衡。而目前针对两种平衡研究的欠缺与重视程度的不足也是制约检察机关提起环境公益诉讼制度正确运行的重要因素。

【注释】

[1]郑杭生：《社会学概论新修》（修订版），中国人民大学出版社2002年版，第33页。

[2]房香荣、樊珊珊：“环境行政法调整机制解析”，载《西南大学学报（社会科学版）》2017年第5期。

[3]刘超：“环境行政公益诉讼受案范围之实践考察与体系展开”，载《政法论丛》2017年第4期。

[4]章志远：“行政公益诉讼热的冷思考”，载《法学评论》2007年第1期。

[5]高家伟：“检察行政公益诉讼的理论基础”，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。

[6]高家伟：“检察行政公益诉讼的理论基础”，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。

[7]高家伟：“检察行政公益诉讼的理论基础”，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。

[8]参见［美］理查德·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第33页。

[9]章志远：“行政公益诉讼热的冷思考”，载《法学评论》2007年第1期。

[10]章志远：“行政公益诉讼热的冷思考”，载《法学评论》2007年第1期。

[11]参见吕忠梅：“环境公益诉讼辨析”，载《法商研究》2008年第6期。

[12]章志远：“行政公益诉讼热的冷思考”，载《法学评论》2007年第1期。

[13]章志远：“行政公益诉讼热的冷思考”，载《法学评论》2007年第1期。

[14]张鲁萍：“检察机关提起环境行政公益诉讼功能定位与制度建构”，载《学术界》2018年第1期。

[15]肖建国：“利益交错中的环境公益诉讼原理”，载《中国人民大学学报》2016年第1期。

[16]学者陆红、宋永杰等在其论文《环境民事公益诉讼原告资格研究——基于环保组织起诉化工企业案的分析》中对于“赋予行政环保职能部门具有提起环境民事公益诉讼原告资格”的论述，明确以这些理由来作为其原告适格的论据。

[17]参见张礼洪：“比较法学的目的和方法论”，载《现代法学》2005年第4期。

[18]章志远：“行政公益诉讼热的冷思考”，载《法学评论》2007年第1期。

[19]参见张礼洪：“比较法学的目的和方法论”，载《现代法学》2005年第4期。

[20]章志远：“行政公益诉讼热的冷思考”，载《法学评论》2007年第1期。

[21]张鲁萍：“检察机关提起环境行政公益诉讼功能定位与制度建构”，载《学术界》2018年第1期。

[22]所谓裁量逾越是指行政机关裁量的结果超出了法律授权的范围；所谓裁量滥用是指表面上行政机关虽在授权范围内行使权限，但裁量违背了立法授予行政机关行使裁量权的内在界限；所谓裁量懈怠是指法律赋予行政机关裁量权，有义务行使裁量权的行政机关怠于行使，致使公民权益受损。参见吴庚：《行政法之理论与实用》（增订第11版），三民书局2010年版，第124页；杨伟东：《行政行为司法审查强度研究——行政审判权纵向范围分析》，中国人民大学出版社2003年版，第170～172页。

[23]傅玲静：“环境法中公民诉讼制度的再认识——由‘最高行政法院’一零一年度裁字第一八八八号裁定即相关裁判谈起”，载《月旦裁判时报》2013年第2期。

[24]张鲁萍：“检察机关提起环境行政公益诉讼功能定位与制度建构”，载《学术界》2018年第1期。

[25]刘超：“环境行政公益诉讼受案范围之实践考察与体系展开”，载《政法论丛》2017年第4期。

[26]何海波：《行政诉讼法》（第2版），法律出版社2016年版，第111页。

[27]高家伟：“检察行政公益诉讼的理论基础”，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。

[28]高家伟：“检察行政公益诉讼的理论基础”，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。

[29]高家伟：“检察行政公益诉讼的理论基础”，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。

[30]周虹、王栋：“检察机关提起行政公益诉讼制度构建中的问题”，载《中国检察官》2018年第2期。

[31]《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件实施办法》第11条规定：“人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害，向人民法院提起行政公益诉讼，符合行政诉讼法第四十九条第二项、第三项、第四项规定的，人民法院应当登记立案。”环境行政公益诉讼的受理条件，除了本条规定的各方主体适格性等，还包括法院受案范围，即本条规定要符合《行政诉讼法》第49条第4项规定的“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。

[32]杨小君：“行政不作为形式及其违法性”，载《重庆工学院学报（社会科学版）》2009年第1期。

[33]黄学贤：“形式作为而实质不作为行政行为探讨——行政不作为的新视角”，载《中国法学》2009年第5期。

[34]例如，行政机关发现了违法侵害公共利益的行为，虽然作出了行政处罚决定，但是处罚过轻或只处罚不执行，或者只罚款不纠正违法行为等情况非常普遍。

[35]参见三原县人民检察院诉大程镇人民政府三检行公诉［2016］01号行政公益诉讼起诉书。

[36]刘超：“环境行政公益诉讼受案范围之实践考察与体系展开”，载《政法论丛》2017年第4期。

[37]比如，《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》表述为职权来源于法律法规规章授权的行政机关的派出机构，《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定为法律、法规、规章授权的组织。

[38]文件中提到：提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。

[39]《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》在提起民事公益诉讼的案件范围一项中规定：检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。诉前程序一项中规定：检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后1个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后1个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

[40]《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条与第40条。

[41]《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第2条第3项与第12条第3项。

[42]张鲁萍：“检察机关提起环境行政公益诉讼功能定位与制度建构”，载《学术界》2018年第1期。

[43]《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》。

[44]湛中乐、尹婷：“环境行政公益诉讼的发展路径”，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。

[45]周斌：“试点一年半　检察机关办理公益诉讼案件4378件”，载法制网：http：//www.chinacourt.org/article/detail/2017/01/id/2503562.shtml，2017年6月5日最后访问。

[46]王治国、郑博超：“正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟”，载《检察日报》2017年6月23日。

[47]刘艺：“检察机关提起公益诉讼亟须厘清的几个问题”，载《学习时报》2015年8月27日。

[48]刘辉：“检察机关提起公益诉讼诉前程序研究”，载《中国检察官》2017年第2期。

[49]这里用“公益诉讼”而不用“环境公益诉讼”，是因为这些文件的内容并未限于环境方面，而是就整个“公益诉讼”而制定的文件。

[50]文件中提到：提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。

[51]《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》在提起民事公益诉讼的案件范围一项中规定：检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。诉前程序一项中规定：检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后1个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后1个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

[52]《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条与第40条。

[53]《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第2条第3项与第12条第3项。

[54]王治国：“检察机关公益诉讼试点全面‘破冰’13个试点地区均提起公益诉讼”，载《检察日报》2016年7月19日。

[55]王治国：“攻坚克难加大公益诉讼案件办理力度　全力推动试点工作取得新的更大成效”，载《检察日报》2016年9月27日。

[56]在试点初期，人民法院要求检察机关提起公益诉讼时提交组织机构代码、法定代表人身份证明等材料才予以立案。经两高协商，最高人民法院下发的《关于进一步做好检察机关提起公益诉讼案件登记立案工作的通知》（法明传［2016］755号）第2项规定：“人民法院登记立案时，可以不要求检察机关提交组织机构代码、法定代表人身份证明和指派检察人员参加诉讼活动的授权文书。”

[57]周虹、王栋：“检察机关提起行政公益诉讼制度构建中的问题”，载《中国检察官》2018年第2期。

[58]周虹、王栋：“检察机关提起行政公益诉讼制度构建中的问题”，载《中国检察官》2018年第2期。

[59]2015年4月13日最高人民法院审判委员会第1647次会议通过。

[60]比如行政诉讼当事人的概念将会逐步从利害关系人概念向程序当事人概念转变。相应地，行政诉讼的当事人范围也应扩展为原告、公益诉讼人与被告三类。

[61]周虹、王栋：“检察机关提起行政公益诉讼制度构建中的问题”，载《中国检察官》2018年第2期。

[62]翁岳生：《行政法》（下册），中国法制出版社2009年版，第1348页。

[63]林莉红、马立群：“作为客观诉讼的行政公益诉讼”，载《行政法学研究》2011年第4期。

[64]刘飞：“行政诉讼类型制度探析——德国法的视角”，载《法学》2004年第3期。

[65]翁岳生：《行政法》（下册），中国法制出版社2009年版，第1465页。

[66]翁岳生：《行政法》（下册），中国法制出版社2009年版，第1464页。

[67]翁岳生：《行政法》（下册），中国法制出版社2009年版，第1454页。

[68]马怀德、吴华：“对我国行政诉讼类型的反思与重构”，载《政法论坛：中国政法大学学报》2001年第5期。

[69]张鲁萍：“检察机关提起环境行政公益诉讼功能定位与制度建构”，载《学术界》2018年第1期。

[70]张鲁萍：“检察机关提起环境行政公益诉讼功能定位与制度建构”，载《学术界》2018年第1期。

[71]张鲁萍：“检察机关提起环境行政公益诉讼功能定位与制度建构”，载《学术界》2018年第1期。(www.daowen.com)

[72]检例第29号。

[73]参见［2016］内2530行初二号。

[74]如《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发［2011］8号）。

[75]如国家食品药品监督管理总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全委员会办公室联合下发《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（食药监稽［2015］271号），最高人民检察院、环保部、公安部联合出台《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》等。

[76]参见《刑法》第38条第2款的规定。

[77]参见《刑法》第72条第2款的规定。

[78]《刑法修正案（九）》在《刑法》第37条之后增加了一条“从业禁止”，即“因利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的，人民法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，禁止其自刑罚执行完毕之日或者假释之日起从事相关职业，期限为三年至五年。被禁止从事相关职业的人违反人民法院依照前款规定作出的决定的，由公安机关依法给予处罚；情节严重的，依照本法第三百一十三条的规定定罪处罚。其他法律、行政法规对其从事相关职业另有禁止或者限制性规定的，从其规定”。

[79]张鲁萍：“检察机关提起环境行政公益诉讼功能定位与制度建构”，载《学术界》2018年第1期。

[80]张鲁萍：“检察机关提起环境行政公益诉讼功能定位与制度建构”，载《学术界》2018年第1期。

[81]柳砚涛：“论行政复议被申请人作为行政诉讼第三人”，载《政法论丛》2014年第2期。

[82]张宝、潘鸣航：“环境公益诉讼中‘公益’的识别与认定——一种反向排除的视角”，载《中南大学学报（社会科学版）》2018年第2期。

[83]［美］理查德·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版。

[84]王明远：“论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析”，载《中国法学》2016年第1期。

[85]江必新：“论环境区域治理中的若干司法问题”，载《人民司法》2016年第19期。

[86]苏力：“‘法治中国何以可能’背后：伪假定VS真命题”，载《探索与争鸣》2016年第10期。

[87]Donella.H.Meadows，Thinking in Systems A Primer，Chelsea Green Publishing，2008，p.150.

[88]季卫东：“法律议论的社会科学研究新范式”，载《中国法学》2015年第6期。

[89]《试点方案》中提起公益诉讼的范围限定在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。而在试点工作开展过程中，《试点方案》将重点限定为对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。至2016年9月，在试点地区检察机关发现的2982件案件线索中，生态环境和资源保护领域2221件，国有土地使用权出让领域371件，国有资产保护领域280件，食品药品安全领域110件，以环境类案件为主。在办理的1710件公益诉讼案件中，无论是通过诉前程序还是提起诉讼的方式，均以环境类案件为主。因此，在这里重点突出环境公益诉讼。而本书也将主要针对环境公益诉讼加以阐述。

[90]此项职责也必然会因为全国人大常委会的授权及后续的修法而成为检察机关一项固定职能，检察机关提起公益诉讼必将常态化。

[91]这里的“环境公益”排除以“众益”形式呈现的“私益”，仅指“社会公共利益”。（参见徐祥民：“环境公益诉讼的理论基础探究”，载《中国人口·资源与环境》2010年第1期。学者徐祥民在有关“环境公益诉讼”的系列论文中对“公益”如此划分。）

[92]《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》。

[93]周斌：“试点一年半　检察机关办理公益诉讼案件4378件”，载法制网：http：//www.chinacourt.org/article/detail/2017/01/id/2503562.shtml，2017年6月5日最后访问。

[94]王治国、郑博超：“正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟”，载《检察日报》2017年6月23日。

[95]王治国、郑博超、谢文英：“检察机关提起公益诉讼有利于更好地保护国家利益和社会公共利益”，载《检察日报》：http：//news.xinhuanet.com/legal/2017-06/23/c_129639532.htm，2017年6月29日最后访问。

[96]胡卫列、迟晓燕：“从试点情况看行政公益诉讼诉前程序”，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。

[97]这里的特殊性不仅仅是指检察机关的地位及资源优势（特定的职权），更多地应该是“试点工作”的大背景。这通过行政公益诉讼试点工作开展前后行政机关对待检察机关的“检察建议”的态度便可推知。试点工作开展之前，行政机关对待“检察建议”多是仅作书面回复，并无实质整改措施，检察建议只是“纸老虎”。而试点工作开展之后，绝大多数接到检察建议的行政机关能够及时纠正违法行为或履行职责。（参见胡卫列、迟晓燕：“从试点情况看行政公益诉讼诉前程序”，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。）

[98]考虑到司法改革的规律、试点地区的差异和诉前程序的作用，最高人民检察院对地方人民检察院提起公益诉讼的进度提出了明确要求，即要求分“三步走”：2016年上半年，各试点地区一个不少地实现起诉案件零的突破；2016年底，所有试点市级检察院均有案件起诉到法院；2017年上半年，所有试点地区基层检察院消灭起诉案件空白状况。（刘子阳：“试点一年　检察机关提起公益诉讼30件发现案件线索1942件”，载《法制日报》2016年8月17日。）另据实地调研得知有的地方对于检察院的年终考核实行“公益诉讼一票否决制”，即如果该检察院一年连一起公益诉讼案件都没提起，则直接否决该检察院一年的工作成绩。

[99]以前基于地方干预等问题，环保行政部门可能空有环保之心而无环保之力；现在借试点工作开展以及全国各方力量的关注与重视，进而顺利实现其环保职责。

[100]本书并未将检察机关提起公益诉讼的程序视为统一体，而是有意将其划分为诉前程序与提起诉讼两种方式。如此才可将诉前程序之价值凸显，才符合本书探讨的主题。

[101]刘辉：“检察机关提起公益诉讼诉前程序研究”，载《中国检察官》2017年第2期。

[102]文件中提到：提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。

[103]《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》在提起民事公益诉讼的案件范围一项中规定：检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。诉前程序一项中规定：检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后1个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后1个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

[104]《实施办法》第13条与第40条。

[105]《法院实施办法》第2条第3项与第12条第3项。

[106]如行政公益诉讼附带民事公益诉讼机制与刑事附带民事公益诉讼机制的构建等。

[107]具体涉及起诉条件、举证责任、诉讼请求、判决类型及诉讼程序等方面的内容。

[108]胡卫列、田凯：“检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究”，载《行政法学研究》2017年第2期。

[109]王治国：“检察机关公益诉讼试点全面‘破冰’13个试点地区均提起公益诉讼”，载《检察日报》2016年7月19日。

[110]王治国：“攻坚克难加大公益诉讼案件办理力度　全力推动试点工作取得新的更大成效”，载《检察日报》2016年9月27日。

[111]这里主要倾向于对环境行政公益诉讼之定位的思考。

[112]王曦：“论环境公益诉讼制度的立法顺序”，载《清华法学》2016年第6期。

[113]叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2001年版，第49页。

[114]根据环保部公布的《2015年环境统计年报》可知，全国各级环保系统共收到群众来行12.1万封，群众来访4.8万批次，10.4万人次；电话及网络投诉164.7万次；自2015年6月5日起，环保部开通环保微信举报之后，共接到群众举报13 719件。而检察机关所提起的公益诉讼或者所发现的线索与前述数据相比，依然是非常少，可谓是“九牛一毛”。

[115]在这里诉愿前置主义可以理解为诉前程序的一种理论性依据，二者在价值上有其共性。

[116]蔡志方：《行政救济法新论》，元照出版有限公司2001年版，第29页。

[117]应松年：“行政公益诉讼试点亟待解决的几个问题”，载《人民论坛》2015年第24期。

[118]刘艺：“检察公益诉讼的司法实践与理论探索”，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。

[119]最高人民检察院民事行政检察厅负责人在2017年初新闻发布会上介绍说：“检察机关通过诉前程序，充分调动了其他适格主体保护公益的积极性，发挥了行政机关纠正行政违法行为的主动性，有效保护了国家利益和社会公共利益。如吉林省检察机关通过诉前程序督促行政机关恢复林地4万公顷，恢复湿地3.9万公顷，关停整改污染、违法企业19家，为国家挽回经济损失近2亿元；内蒙古检察机关督促行政机关恢复草原植被3万余亩；贵州省检察机关督促行政机关恢复耕地、林地5.8万余亩，为国家挽回经济损失7.5亿余元。”（“最高检围绕公益诉讼发布5个指导性案例”，载最高人民检察院官网：http：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201701/t20/7010 4_177548.shtml，2017年1月4日最后访问。）

[120]这里采用的是一种大“司法权”的含义，即将检察权的性质视为司法权之一种。本书也采用这种含义，后面涉及司法权与行政权之间的平衡时，里面的司法权就包含了检察权。

[121]胡卫列、田凯：“检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究”，载《行政法学研究》2017年第2期。

[122]胡卫列、田凯：“检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究”，载《行政法学研究》2017年第2期。

[123]［美］威尔逊：“行政学研究”，载《国外政治学》1987年第6期。

[124]丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社1999年版，第422页。

[125]王泽鉴：“危险社会、保护国家与损害赔偿法”，载《月旦法学杂志》2005年第2期。

[126]陈瑞华：“司法权的性质——以刑事司法为范例的分析”，载《法学研究》2000年第5期。

[127]林文学：“环境民事公益诉讼争议问题探讨”，载《法律适用》2014年第10期。

[128]目前的形势是无论是实践界还是学术界对于“检察机关提起环境公益诉讼”这一制度都给予高度期许，无论是相关报道还是学术论文都在极力宣传其重要价值。而这些宣传极易给缺乏环境法学习背景的公众以误导，极易使其认为该制度便是解决环境问题的最佳手段。面对此种情形，本书此时仍坚持认为环境保护的要求与行政权的行使更为契合，可能会让广大公众认为是一种“偏激”甚至是错误的认识。而两种观点和认识的共存也恰恰证明需要对环境行政与环境司法之间的平衡这一问题予以阐释。

[129]当然，这在理论上可能还存在很大的争议。以吕忠梅教授为代表的学者对于此种划分方法提出过质疑，但实践中又存在着这两种划分。

[130]新修订的《环境保护法》第6条也规定了：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”由此也可以推出环境公益诉讼可能更多的是作为补充性手段。

[131]王曦、章楚加：“完善我国环境公益诉讼制度的思考”，载《中州学刊》2016年第3期。

[132]王曦：“论环境公益诉讼制度的立法顺序”，载《清华法学》2016年第6期。

[133]王明远：“论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析”，载《中国法学》2016年第1期。

[134]环保行政机关拥有专业的知识、检测设施、大量环境资源数据等，可以解决环境公益诉讼中收集证据难、费用高等诸多难题。

[135]由检察机关提起环境公益诉讼较之于分散的公民提起环境公益诉讼的实践，这一尝试有明显的计划性、系统性和自上而下的特点，也符合我国法治化进程中依靠强制性制度变迁的传统。（湛中乐、尹婷：“环境行政公益诉讼的发展路径”，载《国家检察官学院学报》2017年第2期。）在这一推进过程中出现检察机关与环保组织之间的失衡变得容易理解。

[136]行政机关自身不愿去执法而是选择通过司法途径解决并作为社会组织支持者的身份出现，可能是一种无奈之举，当然，也不可否认其懒政行为。

[137]这里尤指检察机关提起的公益诉讼。因为从环保组织提起环境公益诉讼的现实数据来看，更应该寄希望于检察机关。自新《环境保护法》及《关于审理民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》实施到2015年底，全国具有环境公益诉讼主体资格的环保组织中仅有中华环保联合会、自然之友和中国生物多样性保护与绿色发展基金会等9家，其共提起近百起公益诉讼，法院受理45件。（参见江必新：“加强环境资源司法保护”，载人民网：http：//toutiao.com/i6260426043266433538，2017年11月21日最后访问。）

[138]环保组织可能会因为相关法律规定而无需缴纳相关诉讼费用，而污染企业缴纳诉讼费用或许从情理而言可认为是理所应当，因此排除这两种成本计算。当然，作为原告的环保组织，即使无需缴纳某些费用，但必要的人力、物力、时间等成本的投入也是必不可少的。

[139]要警惕这种情形，一旦现实中的原告只有检察机关来承担，那必将导致社会组织的监督作用被削弱，而检察机关独自承担此项重担，也必然会因为各方面条件的有限性而发生一定程度的“职权怠于行使”，到那时公众对于环保行政机关的不信任便会转嫁到检察机关，如此递推的制度设计必然倾向于人大、政协，直至没有退路。同时也必须予以警惕，我国机关履行职责存在固有的“政策导向性”，政策的突出与强调必然导致机关工作重点的转移，如此便难免其他职责之偏废。

[140]试点前的“驳回起诉”是法院运用“法律依据缺失”这一法宝平衡机关利益的最佳选择，而试点之后“败诉”的出现，则是政策导向下检法系统对机关利益的重新考虑。

[141]环保部门基本上被“晾”在一边，成了旁观者或至对作为为原告的环保团体提供专业协助的协助者。那些本应由地方政府及其环保职能部门负责的环境公益事务没有由它们来管，却实际上由环保团体通过提起环境民事公益诉讼借助地方法院来管。（王曦：“论环境公益诉讼制度的立法顺序”，载《清华法学》2016年第10期。）

[142]当然，如果是因为环保行政机关一直勤于执法而使自身无需成为被告是众望所归，但如果是基于一种规避性选择，则是应该避免发生的情形。

[143]以检察院提起行政公益诉讼的方式来监督制衡行政机关可能的滥用权力或怠于履职等行为，成本较高且耗时较长。诉讼不仅仅消耗司法资源，同时也会对行政机关的人财物力造成损耗。（参见应松年：“行政公益诉讼试点亟待解决的几个问题”，载《人民论坛》2015年第24期。）

[144]韩波：“公益诉讼制度的力量组合”，载《当代法学》2013年第1期。

[145]王曦：“论环境公益诉讼制度的立法顺序”，载《清华法学》2016年第6期。

[146]晋松：“困惑与突破：环境司法保护的诉讼模式——基于行政公益诉讼制度构建的反思”，载《法律适用》2014年第2期。

[147]这里说“不经济低效率”主要是指：第一，打破传统的诉讼法理论构建复合式诉讼本身就是一种不经济的选择，这需要对法律进行大的变动，立法修法的成本自然很高，而且无法在短时间内完成，对于环境公益的救济自然低效；第二，环境问题往往具有综合性，即不仅仅是通过单一的民事公益诉讼或行政公益诉讼就能解决的，而通常是二者的结合运用。如果将二者统为一体，似乎可能节省程序选择成本，但带有一种包揽嫌疑，给人一种将两种程序简单杂糅之感，并未从根本上解决问题。