在探讨检察机关提起环境公益诉讼制度定位之时，如果仅仅从制度运行之实践、试点之初衷两个方面阐释其不宜作为环境公益保护之常规武器，这只是一种浅层次的“就事论事”。如要从更深层次上把握这一问题，则必须探究环境公益保护之要求与检察机关提起环境公益诉讼所体现的司法权契合度的问题。对于环境公益，“成本外部化”与“公地悲剧”的理论能够清晰地阐释环境公益损害之因，而环保理念由“污染治理”向“预防为主、防治结合、综合治理”的转变则明晰了对于环境公益之保护具有预防性、迫切性、及时性等要求。因此，对于环境公益的保护不仅强调要实现最后保护之目的，而且更要注重保护手段之高效、迅捷，需要在环境公益遭受或即将遭受侵害时加以最快制止，以避免损害扩大。

以环保行政机关行政执法为代表的行政权，其价值取向具有效率优先性，行政权以如何更好地管理社会公共事务为目标，在专门研究行政权如何运作的行政管理学从政治学分离之初，就是以效率作为权力运作的基本准则。^[123]其后，行政管理学理论虽经历多次演进，但还是以如何更好地完成既定管理目标——以“追求效能、效率以及经济的最大化”^[124]为运作模式。行政权的优位价值则是效率与秩序，在追求行政效率、行政秩序之同时，兼顾公正等其他价值准则。行政，依其性质及作用，最适于防治危险。^[125]据此可见，行政权之价值取向与环境公益保护之要求非常契合。

而以环境公益诉讼为表现形式的司法权，其核心价值取向具有公平正义之优先性，体现为程序之正当性、权利保护之平等性、法官立场之中立性。其最高价值是公平正义，在追求诉讼公平正义的同时，兼顾效率、效益等其他价值目标。但公平正义价值目标之实现必然伴随保证程序之设置，而程序的设置则必然造成繁琐与低效。正基于此，司法权的设立与行使之主要功能就在于，为各种各样的权利提供一种最终的救济渠道，^[126]而并非首选。显然，这与环境公益保护之高效、迅捷的要求背道而驰。

由此可见，司法权并非实现环境公益保护的最佳选择，而行政权在此问题的解决上更具优势。环境公益诉讼作为一种司法救济手段，其被动性、事后性、补救性等特点，决定了其必然不具备预防环境公益受损的功能。因此，环境公益诉讼并不是一个能够从根本上解决环境污染问题实现公益保护目的的手段，环保领域里大量问题最根本的解决手段依然是依靠行政权。环境保护行政机关在环境保护中所起的作用居于首位，司法的作用主要在于监督行政机关依法行政。^[127]基于此，行政权的运行才是环境保护目标实现之首要选择。这点从环境公益诉讼制度的设计与引进同样可以得到证实。从根本上而言，环境公益诉讼的产生目的必然是解决或缓解环境问题以实现对环境的保护。而从其必要性而言，那必然是它的存在有着其他制度所难以替代的作用或者有着其他制度无法比肩之处。而必要性中最重要的一点便是环保行政机关“执法缺位”之现实，环境公益诉讼最核心的任务是对环保行政机关执法行为的监督与补充。环境公益诉讼制度本身之非首选地位同样也决定了检察机关提起公益诉讼不可作为首选的“常规武器”。

通过分析可知，行政权的行使与环境公益保护之要求更为契合，而司法权的行使只可作为环境公益保护之补充措施。而这一结论面对目前“检察机关提起环境公益诉讼之热”的局面可能会被视为是一种“偏激”。^[128]两种观点存在认知上的共存与反向，并且现实实践中确实也存在环境行政与环境司法之间“混淆与错位”的现象，因此，如要实现制度的顺利运行，则必须正确处理好环境行政（行政权）与环境司法（司法权）二者之间的平衡。(www.daowen.com)

根据目前现有法律依据可知，我国的环境公益诉讼可分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼两类。^[129]其中，环境民事公益诉讼的发起主体包括法律规定的机关、环保组织以及检察机关，而环境行政公益诉讼的发起主体暂时却只有检察机关。正是基于这样一种划分与目前现有的制度安排，整个环境公益诉讼领域呈现出了这样一种怪相：一方面，地方政府受国家和社会之托，本应对地方环境质量负责却怠于管理，^[130]并由于环境行政公益诉讼立法方面的相对滞后而得以躲避诉讼监督；另一方面，环保团体作为代言人，通过环境民事公益诉讼代替地方政府行使环境监管职能。^[131]而这种怪相不仅出现在检察机关试点工作之前，在试点工作之后同样存在。与此同时，这也为检察机关提起环境公益诉讼提出了警示。

在以环保组织为原告所发起的环境民事公益诉讼实践中，环保组织站到了环境公益保护阵线之前沿，污染企业则成了众矢之的。基于党和国家及社会对环保形势重视程度所形成的外部压力，作为司法机关的法院往往与环保组织“合作”形成一种针对污染企业的“二对一”的阵势，而最应该站在环境公益保护最前沿的环保行政机关却恰恰在此时“缺席”，或者直接与环保组织统一战线，同仇敌忾，将所有的罪过推给污染企业，并借法院之手对其加以制裁。而那些本应由其负责的环境公益事务却没人管，实际上由环保团体通过提起环境民事公益诉讼借助地方法院来管。^[132]环保行政机关在整个过程中所表现出来的“大义凛然”完全掩盖了其懒政、怠政之过错，似乎自己只是环境公益保护之局外人。正如王明远教授所言，环境民事公益诉讼在表面上模仿了民事诉讼程序，其内核却是行政执法程序：环保公益组织扮演“举报人”的角色，将案件提交司法机关，司法机关负责推进整个程序，“纠问”被告，并依托行政资源全程指导和参与环境修复工作。^[133]而此种关系架构其实际上就是环保组织在联合法院去履行环保行政机关肩负的环保职责。如果环境民事公益诉讼一直遵循此种逻辑进行运作，那么环境民事公益诉讼的制度价值便值得质疑——究竟这样一种通过司法手段实现行政职责的制度安排存在多大的价值？

而从目前实践的现实以及检察机关试点工作的开展状况来分析，在检察机关提起环境公益诉讼尤其是环境民事公益诉讼实践中，往往会出现以下情形：一方面，环保行政机关在环境保护方面尤其是环境公益诉讼中证据提供方面极具优势；^[134]另一方面，环保行政机关自身负有环保之职责却在诉讼中甘当“旁观者”，往往仅承担出庭支持或提供证据等任务，大有环保行政机关将责任推给检察机关之后再向检察机关伸出“援助之手”之嫌。此种情形与上述环保组织提起环境民事公益诉讼的情形别无二致，仅仅只是原告角色的一种变换而已。并且，此种状况可能造成的负面后果更甚：第一，导致“两造结构”模式出现失衡，^[135]而这种失衡现象必将使得环保社会组织类型的原告进一步边缘化，最终可能出现一种现象便是检察机关成了提起环境公益诉讼最主要的主体（原告）。而一旦如此，从被告方面而言，环境污染者日益成为常态被告在某种程度上必将助长环境行政机关的惰性，^[136]使得环境行政不作为和乱作为的可能性进一步增加。而从原告方面而言，检察机关必须考虑自身职责运行的精力分配问题，除行使自身固有职权之外，还必须承担越来越多的来自环境公益诉讼原告方向的压力。第二，使得环境公益保护之成本变得极高。国家拨付极高的经费授予环保行政机关负责环境保护之职责，行政机关如果能够依法及时履职，环境公益必然会得到很大程度的保护。但现实情形是环保行政机关往往履职“缺位”，进而寄希望于环境公益诉讼，^[137]如此必然使整个诉讼中的各个角色耗费大量的人力、物力和财力。避开环保组织与污染企业的诉讼成本不谈，^[138]仅仅是国家针对同一项对环境公益造成的损害，便需要支付行政费用与司法费用两项成本，而两项成本从逻辑上是可以避免重复支付的。

当然，不可基于此便否定检察机关提起环境公益诉讼制度作为环境公益救济方式的价值，但至少应当引起对此制度安排的反思。尽管在试点工作中检察机关呈现出一枝独秀，^[139]而且使得试点前后在判决结果上出现了新变化，由试点前法院多以驳回起诉的方式结案到试点中判决结果开始出现被告败诉的情形，^[140]但不可否认这与环境行政公益诉讼的提起主体限定为检察机关，将环保组织等排除在外的制度安排有必然联系。尤其是在环境民事公益诉讼中，如果仅将诉讼的原告由环保组织变成检察机关，所展现出来的“二对一”的状态与效果并无二致。如此便使得检察机关成了“环保行政机关”规避自身责任的“挡箭牌”，^[141]而使环保行政机关与被告的身份渐行渐远。^[142]因此，如果将检察机关提起环境公益诉讼作为环境公益保护之频繁使用的常规武器，在某种意义上无异于用司法权对行政权进行“捡漏”（而且是大漏），不仅周期延长、成本增加，^[143]而且其实效性也很难让人产生乐观期待。^[144]由此可见，无论是环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼，无论是在试点工作之前还是在试点工作之后，均存在环境行政与环境司法之间的“混淆与错位”问题。而二者之间的关系如果掌控不好，则会违背“谦抑”与“成本”两个核心影响因素。二者混淆造成不必要的成本支付，同时也违背检察权（司法权）对行政权谦抑的要求。基于此，如要使检察机关提起环境公益诉讼制度在保证其正确定位的前提下顺利运行，就必须要处理好环境行政（行政权）与环境司法（司法权）之间的平衡。