目前，对于检察机关提起公益诉讼之研究主要涉及制度依据与制度构建两个大的方面，制度依据包含了理论依据与法律依据的阐释，而制度构建方面则涉及对检察公益诉讼基本制度框架的建构、检察机关诉讼地位的界定及证成、具体诉讼机制的构建^[106]、诉讼具体操作^[107]等方面。而诉前程序则是众多研究内容中一项极为重要的制度，并且在整个“试点工作”实践过程中体现出了巨大的价值意义。而对于诉前程序这种制约性程序的安排究竟有何深意，必须从实践与理论两个方面予以分析。

实践方面，全国人大常委会授权最高人民检察院进行提起公益诉讼的试点工作，主要是基于我国检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位而作出，而诉前程序的设置则凸显了公益诉讼的纠错目的，其起诉资格恰恰可以理解为为实现监督目的而设置的最后保障手段。^[108]并且，对于检察机关提起环境公益诉讼，习近平总书记在审议试点方案时强调，要妥善用好诉讼这一监督方式，诉讼是最后手段，之前要充分发挥检察建议等手段的作用。最高人民检察院在谋划和推进公益诉讼试点工作中，把诉前程序摆在与提起诉讼同等重要的位置，加强检察建议与提起诉讼的递进衔接，用足、用好不同监督手段的各自功能，在实践中检验检察机关提起公益诉讼制度的合理性与可行性。^[109]最高人民检察院检察长曹建明在2016年9月26日召开的深入开展公益诉讼试点工作电视电话会议上同样也强调“提起诉讼是办理公益案件的最后手段和最刚性的监督手段，要慎用、敢用；要更加重视诉前程序”。^[110]以上政策导向性的论述都在强调制度功能的监督性和诉讼的后选性。由政策定性来看，诉前程序设置之目的表明制度试点之本意便是将其作为一种监督与补充，这一点也可由环境行政公益诉讼与民事公益诉讼之实践得到印证。

环境行政公益诉讼制度的试点，不仅是在一定程度上加强对行政权的监督，其本质上是在环保行政机关维护国家利益和社会公共利益不足时的一种弥补措施。检察机关试点提起环境公益诉讼并非要求一定提起诉讼，而是尽可能通过诉前程序中的检察建议等方式，督促环保行政机关尽快依法执法实现环保之任务，提起诉讼是作为最后救济手段而存在。^[111]而民事公益诉讼前置程序的设置同样体现了一种对于公益救济权的监督，只是包含了更广的范围——法律规定的机关（环保行政机关）以及合法公益组织。虽针对的对象范围予以扩大，但其核心本质依然是一种对公益救济权的监督与补充。环境公益诉讼所要解决的是环境公益不受侵害的问题，而法律规定地方人民政府对本地的环境质量负责，环境公益的第一保护者、管理者、责任者是地方人民政府及其环保职能部门。环境公益诉讼的实施与地方人民政府环境行政管理职能之行使在目的上存在一致性。而对于环境公益受损之情形，应当由地方政府及其环保职能部门优先管辖并解决，还是由检察机关越过地方政府及其环保职能部门通过提起环境公益诉讼的方式来解决？^[112]答案显然应该是前者，即由地方政府及其环保职能部门优先管辖并解决。那么，目前盛行的由环保组织或法律规定的机关所提起的环境民事公益诉讼，自然也是对地方政府及其环保职能部门行使职权的一种监督与补充，即环境公益诉讼的目的在于“督促执法而非执意与主管机关竞赛或令污染者难堪”。^[113]而这种监督与补充的功能定性，深深地体现了司法权（检察权）在环保公益保护方面对行政权所保持的一种“谦抑”。

除此之外，检察机关提起环境公益诉讼作为由一系列程序予以保障的一种更具规范性与权威性的救济方式，同时也是一种成本相对较高的途径，该制度更可能是作为一种最终或者说备用策略而使用。无论是保障程序之安排还是最终策略之定位，均是基于检察机关提起环境公益诉讼成本之考虑。检察机关拥有其固有的主要业务工作，而将提起环境公益诉讼作为检察机关的一项“新工作”，势必增加检察机关的工作负担。并且，国家机关运行所固有的缺陷也难免在检察机关身上得以呈现，从而更难以保证检察机关能完全包揽所有的环境公益诉讼案件，以致环保效果存在欠缺。而检察机关提起环境公益诉讼的成绩与我国所面临的严峻的环保形势之间的巨大反差恰恰要求对此予以清晰的认知。^[114]可见，检察机关提起环境公益诉讼之试点工作时刻对“成本”因素加以考量。(www.daowen.com)

理论方面，对于诉前程序之设置，蔡志方教授认为：诉愿前置主义^[115]之理由不外乎历史的因素；寻行政权之尊重与确保行政（作法、看法）的统一；减轻法院之负担；协助人民澄清疑点；加速救济程序；扩大救济之机会与层面。^[116]应松年教授认为：“诉前程序的设置，在节约司法资源、尊重行政自制、促进社会和谐方面确有不可替代之功效。”^[117]刘艺教授认为，检察公益诉讼制度设置诉前程序是为节约司法资源、遵循检察公益诉讼辅助性原则。^[118]而检察机关对诉前程序预设了两项目的：一是可以调动法律授权的公益诉讼起诉主体保护公益的积极性，加大公益保护的社会参与度，不仅节约司法资源，也可促进司法民主。二是督促行政机关诉前纠正违法，既可避免司法资源的耗费，也有利于促进行政机关依法行政，严格执法，助推法治政府建设。^[119]胡卫列教授则认为其价值主要体现在以下几个方面：第一，以承认权力分工为基础，强调检察权对行政权的尊重与自身的谦抑。“司法最终裁决”^[120]不仅强调司法终局性的权威，同时体现司法性质的补充性和流程的末端性。而诉前程序的设置恰恰是为保证司法不能过多、过早地介入行政权的运用。第二，有助于发挥行政机关自我纠错、主动履职的能动性。检察机关以尊重行政机关在行政职责领域的决定权为前提，以一种相对柔性的检察建议的方式提请行政机关自我纠错，更容易为行政机关所接受。诉前程序的设置为行政机关再次发挥自身优势、救济受损的公共利益提供了契机。第三，诉前程序可以有效节约司法资源，提高检察监督效益。任何利益的实现都需要成本，公益救济自然也不例外，因此在设计公共利益救济制度时，必须进行成本效益的考量。诉前程序的设置有助于行政机关实现自我纠错，其时间、经费成本均远低于提起诉讼的方式，符合经济原则。^[121]综合诉前程序之理论，诉前程序设置之核心影响因素也可以归结为“谦抑”与“成本”两个核心词。“谦抑”主要是指司法权（检察权）对于行政权的谦抑，无论是督促行政机关自身纠错还是尽量追求与行政权效果的统一，均体现了司法权（检察权）行使程序的后置性。“成本”则是指基于成本与收益的考量使环境公益之保护成本尽量降至最低，无论是时间成本还是资源成本都凸显了司法权（检察权）相比于行政权在环境公益保护方面的后选性。

综合而言，无论是基于司法权（检察权）与行政权之平衡的考虑，还是基于对司法资源成本与收益的考量，抑或更进一步从检察机关提起环境公益诉讼制度试点之本意、制度运行之实践所进行考察，诉前程序之设置均体现出了司法权（检察权）对于行政权的“谦抑”与制度运行“成本”因素之考量。而“谦抑”与“成本”两个核心因素决定了诉前程序之设置，诉前程序之设置又明确了检察机关提起环境公益诉讼在程序上的后置性与功能上的补强性，共同凸显了检察机关提起环境公益诉讼监督与补充的特性，而这一特性也恰恰决定了制度之“非常规武器”的地位。而从目前制度架构分析，诉前程序与提起诉讼作为检察机关提起环境公益诉讼制度的“两步走”，二者之间是一种相辅相成、密切配合的关系。一方面，诉前程序极大地缓解了提起诉讼的压力，另一方面提起诉讼作为一种刚性的手段，有力地保障诉前程序发挥作用。^[122]正是基于对诉前程序价值功能以及诉前程序与提起诉讼二者之间关系的反思，可以推知检察机关提起公益诉讼制度在设置之初便对司法权（检察权）与行政权的平衡以及救济成本效率等问题予以考虑，即检察机关提起公益诉讼之初衷并非要求所有的环境公益救济都由或者主要由其来实现，零诉讼或许才是该制度最理想的目标。换言之，检察机关提起环境公益诉讼制度并非环境公益保护频繁使用的“常规武器”。