从发生学意义而言，公益诉讼并非环境公益保护的首要机制，其目的也不是另行设立一套与传统诉讼机制平行的渠道，而是作为政府履行环境保护职责的监督机制和补充机制。罔顾公益诉讼的这个前提，就会导致明明可以通过传统渠道得以解决的问题却偏要披上“公益诉讼”的外衣，不仅造成法治运行体系的混乱，同时也可能因为公益诉讼具有先天的“道德制高点”从而对企业乃至法院形成一种“裹挟”，丧失公益诉讼的应有功能。

换言之，司法是一种极其昂贵的资源，公益心也是一种极其稀缺的资源，不应被滥用。环境公益诉讼作为晚近兴起的现代型诉讼类型之一，着力解决的是传统制度所无法周延保护的公共利益主体缺位问题。从发生学上看，环境公益诉讼不是另行设立一套与传统诉讼机制平行的管道，更不是对传统诉讼渠道的替代，而仅仅是作为政府执法机制和传统诉讼机制难以有效保障社会公共利益时的补充，这就要求公益诉讼只能在穷尽所有救济渠道后方能提起。就此而言，目前我国司法实践中存在的公益诉讼泛化甚至取代环境执法和私益诉讼的倾向，这实际上偏离了公益诉讼的建制目的，需要反思与修正。^[82]

尽管环境司法权的扩张在一定程度上弥补了我国环境行政执法不足的问题，客观上促进了环境公益的保护，但这种做法只能是权宜之计、不可持续。因为司法权的扩张“不仅使法院在解决涉及复杂的科学和经济争端之政策问题方面的能力处于紧张的极限状态，而且让法院承担全面的制定社会和经济政策的责任，是与我们所普遍接受的宪法预设完全相悖的”。^[83]司法权的扩张“极易引起行政权和司法权在环境法治内部的地位和比重发生较大变化，可能危及环境法治下行政权和司法权的合理分工与权力平衡，破坏二者之间的适当角色与关系”。^[84]生态损害救济中，司法缺位与司法越位都不可取，司法缺位使环保组织的监督功能缺乏司法保障，司法越位使环保组织的监督行为转变为替代行政机关的执法行为。环境执法与环境司法的良性互动，应当“坚持司法有限原则，尊重行政机关的首次判断权和自由裁量权”，应当遵循“充分发挥环境行政部门的主力军作用”和“突出司法作为环境保护最后防线的职能”的基本思路。^[85]正如苏力教授指出的：“这种问题，不大可能通过一个个环境官司解决，即便法院判了，也很难强制执行；法不责众，如果失业工人上街，这最后一道防线能守住吗？京津冀三地协同发展，使京津冀地方上亿人口的生活质量和环境质量得到改善，造福于子孙后代，这是治理的力量，也是法治的力量，但更多是立法和行政的力量。”^[86]用一句时髦的话来讲，环境公益诉讼在整个环境保护或救济工作中的定位只是一种“非常规武器”，而绝不可成为首选。

然而，我们在下任何结论或要对环境公益诉讼制度进行干预之前，都需要深入观察和分析环境公益诉讼的系统行为，看系统中的不同主体是如何互动的，在起什么作用，为什么实现或没有实现预定的目标，注意追踪历史事实而不是理论。^[87]中国环境公益诉讼制度处于生长期，看似简单的法律构成具有很大的灵活性和相当大的潜力。关于什么行为是“污染环境、破坏生态”，什么行为会造成社会公共利益的损害或构成巨大的风险应当被追责，以及什么才是有效的司法救济，能够实现保护社会公共利益、环境公益的目标，都正在具体的案例实践中进行“辩论”。每一个或每一类型案件的原被告双方都需给出理由、进行事实上或者逻辑上的严密论证，而尽量考虑各种不同主张及其理由以说服社会，通过这样的辩驳与验证才可能实现法律的确定性、客观性和公正性，并有可能找出解决问题的线索。^[88](www.daowen.com)

基于此种制度定位之分析，如果仅基于理论分析而展开，则会让文章显得自说自话不具有说服力，而基于实证之考察则显得更具论证价值。因此，本书选择运用一个实证的视角去论证环境公益诉讼之“非常规武器”的制度定位。这一实证的视角便是——检察机关提起环境公益诉讼前置程序之设置。

值全国人大常委会授权最高检在13个省区市开展为期2年的提起公益诉讼试点工作结束之际，在2017年5月23日下午召开的中央全面深化改革领导小组（以下简称“中央改革组”）第三十五次会议上，中央深改组认为正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。2017年6月27日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》被通过。至此，提起公益诉讼尤其是提起环境公益诉讼^[89]无疑将成为检察机关一项重要职能^[90]，并将实现常态化。毋庸置疑，此项职能的常态化必然会对我国整个环境公益诉讼事业起到推动作用。然而，我们对于该制度的常态化必须要有客观清醒的认知。一方面，一项制度的法律化所产生的价值以及价值的大小是否可以仅仅通过试点便得以印证呢？显然并非如此，并且试点工作同样是成绩与问题并存。另一方面，如要对该制度常态化之后的实践价值予以分析，则应首先明确制度本身的定位问题。具体到该项制度则是检察机关提起环境公益诉讼的方式在实现环境公益^[91]保护中究竟应该处于何种位置？即是否应将其作为实现环境公益保护频繁使用的“常规武器”？而要对其定位作出正确判断，则必须从试点实践效果与制度价值预设两个方面进行探究。制度价值预设从根本上决定了制度定位，而试点实践效果则是从现实方面对制度定位的展现与调整，二者的协调一致最终决定制度之定位。