而从法治建设之维度进行思考，环境行政公益诉讼制度实践必然要提升为理论，而理论又必须能够对制度实践进行指导并不断促进其改进、完善，才能真正实现环境行政公益诉讼制度建立之功效。

从环境行政公益诉讼制度运行之过程进行考察，在相关法律法规将检察机关明确为环境行政公益诉讼之唯一原告的前提下，环境行政公益诉讼在实践中所面临的首要问题便是受案范围之确定。环境行政公益诉讼受案范围涉及行政诉讼的审查深度之问题。行政诉讼审查深度又可以被称为审查密度，是指法院对被诉的行政行为能够在多大强度上进行审查。之所以要探讨检察机关提起环境行政公益诉讼的审查深度是因为公益诉讼在保护公共利益的同时，背后涉及一个司法权与行政权的关系及二者权限分配问题。^[21]又基于行政诉讼所引发的司法裁量行为涉及价值判断和专业性之客观现实，法院不能以自己之裁量代替行政机关之裁量。目前，理论界认同的是有限审查原则——只有在行政机关违反“合义务裁量”时，即存在裁量滥用、裁量逾越和裁量怠慢的情形下方才予以审查，^[22]如属行政权有裁量性职权之事项，不得提起；如行政已开始积极有所作为时，亦不得提起。^[23]而基于司法权和行政权之互动与制约关系，明确环境行政公益诉讼中司法审查权的范围是各国（地区）的通例。^[24]环境行政公益诉讼制度以实现司法权纠正行政机关的不当行政作为制度目标，这一制度价值较为集中地通过环境行政公益诉讼受案范围的清晰与体系化厘清与界定来承载。^[25]因此，需要对环境行政公益诉讼之受案范围作出明确规定以满足制度目标和价值之需要。

当然，从理论上讲或许范围越宽、越广越有利于环境公共利益之救济，但从实践方面而言，还要考虑受案范围之确定受到种种因素的制约，即并非所有的案件均适合通过公益诉讼的司法途径来解决。因为有些领域可能需要政治决断，有些领域不宜公开，有些领域需要进行灵活处理、便宜行事，而有些领域则技术性要求很强，非专业人员无法胜任，而将其完全交由法院进行司法干预又可能妨碍行政管理。^[26]因此，《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》所列举的案件类型范围与检察机关实际上所应和所能代表和维护的公共利益类型范围并不一致。应该存在如下两个层面的限制：^[27]

第一，宪法层面的限制。检察机关代表和维护公共利益的范围、类型和方式应当立足于法律监督职能的特殊定位和检察权的特殊属性。国家法律监督机关的定性意味着人民检察院所应代表和维护的公共利益应当与国家法律监督职能的切实履行之间存在内在合理的关联性，通过检察公益诉讼的方式来代表和维护公共利益应当是切实履行国家法律监督职能的体现。这里隐含着如下限定：首先，凡涉及主权事项的公共利益，也就是说应当通过人大监督的方式来维护的公共利益，都不应被纳入检察行政公益诉讼的范围。其次，凡是涉及国家统治权行使的公共利益，例如国防、外交等方面的公共利益，因具有高度的不确定性、保密性和灵活性，不适合通过诉讼程序的方式进行维护，不能被纳入检察行政公益诉讼的范围。最后，凡涉及行政机关的首次判断权的公共利益，仅在行政机关存在违法作为或者不作为的情况下，检察机关才能诉诸检察公益诉讼的方式；凡是涉及行政机关独占判断权的事项，即使行政机关存在违法作为或者不作为的情况，也不应诉诸检察公益诉讼，而应当通过检察建议等方式解决。综上所述，结合《宪法》的有关规定，检察机关通过行政公益诉讼所代表和维护的公共利益，应当是既涉及被诉行政行为的合法性审查，又直接涉及国家法律监督职能的履行，并且具有宪法上的意义和价值的重要国家利益。^[28]

第二，诉讼法层面的限制，主要表现为行政诉讼的基本程序要求。从行政诉讼运作的内在特殊规律来看，凡诉讼客体必须具有法律上——尤其是公法上——的可争议性、可裁判性和可执行性。那些显而易见、无可争辩的公共利益，法律上不能成立的事实上的公共利益，或者法律上没有可执行性措施保障的公共利益，是不能诉诸行政诉讼程序的。既然法院不能以法院裁判的方式来维护这些类型的公共利益，那么，检察机关也就不能通过提起检察公益诉讼的方式来代表此类公共利益。^[29]

基于此，需要将环境公益之保护的范围首先限缩至适宜采用司法途径解决的公益之内。在适宜采用司法途径救济的环境公益范围之内，进一步推理可知，由检察机关提起环境行政公益诉讼之案件范围的问题将分化为两个层面：第一个是行政公益诉讼制度所保护的环境公共利益的范围问题；第二个是行政行为的可诉性之问题。

针对第一个问题，正如前文所言，环境国益和环境公益除去二者自身之间存在难以界分之部分利益，环境公益涵盖社会生活的方方面面。因此，不可否认，检察机关在维护国家利益和社会公共利益的范围方面是有限度的，其不可能做到面面俱到。因此，需要对国家利益和社会公共利益所在领域进行限制。正如《行政诉讼法》等相关法律法规规定检察机关提起公益诉讼的范围是在“环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”，将环境行政公益诉讼之保护范围限定为环境和资源保护领域实属恰当，只是对于“环境和资源保护”应该如何理解需要进一步明确。显然，通过法律法规明文对此予以规定难以实现，更多地可能采取一种方式是“范围限定之内的自由裁量”。只是从案件来源来看，检察机关受理群众举报的来源尚未畅通，对新闻舆论报道的重大损害公益事件无法直接介入，对大量行政机关不作为又尚未构成追究刑事责任条件的案件没有设置发现途径，在刑事案件中发现的线索往往具有滞后性。因此，有必要适度拓宽“履行职责”的内涵。^[30](www.daowen.com)

针对第二个问题，关于环境行政公益诉讼语境下行政行为可诉性的问题，根据目前的相关规定，检察机关提起公益诉讼除了需要初步证明国家利益和社会公共利益受到侵害之外，最关键的是要认定行政机关存在违法的情形，即需要认定行政机关或法律、法规、规章授权的组织是否存在违法之情形。行政行为的违法包括作为的违法和不作为的违法。通常情况下，行政机关违反法律规定滥用职权的情形比较容易判断，但行政机关怠于履行职责，即不作为违法往往存在认定的困难。因此，焦点主要集中在对行政不行为的判断上。

因为通过梳理环境行政公益诉讼案件进行实证分析，现实中，检察机关提起环境行政公益诉讼主要针对的是行政机关的不作为，而受案范围中针对“行政机关违法行为”的规定基本沦为空文。实践中之所以出现这种情况，可能是因为检察机关“选择性起诉”，也可能是因为人民法院无法判定检察机关提起的环境行政公益诉讼是否属于其受案范围而不登记立案。^[31]而对行政不作为之判定标准，学理上一般将行政不作为界定为负有某种作为义务的行政主体，在具有作为可能的情形下却在程序上逾期不作为的行为。行政不作为的构成应当包括作为义务的存在、作为可能性和程序上的逾期不为。伴随着实质法治理念的深入以及对行政机关懒政、庸政现象的警惕，学者们试图通过扩充行政不作为的内涵来约束行政机关，在显性的行政不作为外，将隐蔽性的不作为予以类型化。对此，有学者认为行政不作为除了包括传统理论归纳的拖延、拒绝、不予答复外，还应包括未作为、假作为、弱作为等形式。^[32]有学者则从实体和程序统一的角度，认为除了程序上为实体上也为的典型行政作为、程序上不为实体上也不为的典型行政不作为外，还应包括程序上为实体上不为或者形式上为而实质上不为这种隐形的不作为。^[33]在环境行政公益诉讼中，法院不应局限于环保机关形式上的不作为，而应从实质层面来认定行政不作为。

在实践中，不仅存在行政机关不依法履行职责的违法，还存在着行政机关不全面履行职责的违法。^[34]而检察机关的监督既要尊重行政机关的首次判断权，又要达到监督效果，需要准确把握法律原意和立法精神。另一方面，许多行政机关为逃避检察机关监督，将发现的违法行为直接移送司法机关处理，但在司法机关进行了相应处理后，行政机关并不跟进履行相应的职责，致使虽然追究了违法行为的刑事责任，却没有让违法行为造成的后果得以修复或者纠正，使得公共利益最终未获得救济。若有该类情况发生，因行政公益诉讼兼具监督之责，检察机关应认定行政机关未全面履行法定职责。因此，行政不作为的违法情形，不仅包括“应该作为而不为”的情形，还包括“应该作为而不完全为”的情况。

这里还需要指出的是，检察监督的对象还包括行政任务的违法。对于复杂的行政任务，可能需要多个行政机关、多个行政行为共同协作完成。认定多个行政主体是否怠于履行职责需要进一步明确是哪个行政主体、哪个行政行为存在违法的具体表现或者怠于履职的表现，或者多个行政机关都存在怠于承担行政任务的具体表现等。在试点期间，通常会从责任归属与职责履行效率两个角度去分析。通常情况下，只追究一个行政机关怠于履行职责可能达不到监督效果。但当存在一个行政机关违法或者怠于行使职能对于完成行政任务有关键性的作用时，也可以只追究这个行政机关的违法行为，并诉求法院判令它履行职责。这样既免除了检察监督过度介入行政内部程序，又能达到监督效果。在个案中具体判断应由哪个行政机关承担违法责任的主要标准是监督哪个行政机关才能促成行政任务的完成，提高司法监督的效率。^[35]

然而，无论是针对作为还是不作为，根据目前现有规定可知，环境行政公益诉讼受案范围确定的实质标准是：判断负有环境保护监督管理职责的行政职能部门是否存在违法行使职权或者不作为，并造成环境公共利益遭受侵害的行为。但坦诚而言，环境行政公益诉讼受案范围这一实质判断标准并未实现具体化和明确化，而仅仅是作为一种指引性规范存在。^[36]

通过梳理我国关于环境行政公益诉讼受案范围之现有规定，我们可以发现其存在以下特点：第一，有关受案范围的规定主要是通过全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院制定的规范性文件以及内部规章进行规定。第二，这些规则中并没有针对人民检察院作为原告提起环境行政公益诉讼进行单独的专门性规定，而是将检察机关所提起的环境公益诉讼分成民事公益诉讼和行政公益诉讼两种类型，并且采取同一性的规定方式，将行政公益诉讼的案件范围所包含的领域限定为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。其中仅有《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》对关注重点予以特别强调，要求“试点期间的重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼”。第三，在环境行政公益诉讼之被告的对象限定上，这些规范基本都将其限定为负有相关监督管理职责的行政机关以及其他行使公共职能的组织，只不过，在对这些行政机关以外的组织进行表述以及外延的明确上存在不同。^[37]第四，在行政公益诉讼的受案范围上，这些规范只是规定了两个实质性要件：行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责的行为，并且，这些可诉行为造成了国家利益和社会公共利益之侵害。换言之，现有关于环境行政公益诉讼受案范围的规则体系，从立法论角度而言，仅粗略规定行政机关或者法律、法规、规章授权的组织存在“违法行使职权或不履行法定职责的行为”，这必然为法院行使自由裁量权留下较大解释空间。但就实践层面而言，试点地区法院普遍提出了需要清晰界定受案范围之需求。而从解释论角度而言，《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第23条规定：“人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件，本办法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定。”并且，其他规范性文件对此问题均作出了类似的规定，这说明环境行政公益诉讼受案范围的规则体系还亟待运用法律解释方法予以体系化解释。