美国环境公民诉讼是一种既能起诉行政机关也能起诉排污者的模式。美国没有民事诉讼和行政诉讼的严格区分，而是根据被告的不同划分为两类：一类是排污者，一类是代表政府的环保署署长。如果被告是排污者，诉讼针对的是违反各法规定的排放标准、限制性规定、排污许可证，以及行政机关根据上述标准、限制性规定、许可证发出的行政命令、要求以及行政规章等具有明确含义的事项。如果被告是环保署署长，诉讼则针对没有履行非自由裁量的行为或责任。以环保署署长为被告的公民诉讼基本上是针对行政机关的不作为。^[71]行政机关的“怠于”执行行为被认为在自由裁量权范围内，法院一般不予干涉；只有在法院认为行政机关的不作为过于散漫以至滥用自由裁量权行为，才可以诉诸公民诉讼。^[72]

但提出公民诉讼的原告必须在起诉前60天或90天内（具体法律规定存在差异）书面通知被告、联邦政府或州政府，指出即将遭到起诉的违法行为。只是针对有关毒性污染物或紧急事件的，可免除告知的程序要件以争取实效。诉前通知期间，州或联邦政府对于通知针对的违法行为已经采取或正在采取执法措施，公民便不得再提起公民诉讼，让位于政府执法。^[73]公民诉讼的核心是给政府和排污者以充足的时间采取防止污染的措施，而不是放任滥诉。^[74]公民诉讼是辅助政府执法，政府执法居于优先地位。公民诉讼条款的主要目的是补充而非取代政府的执行行为。^[75]被告是行政机关的公民诉讼应定位于监督执行之诉，被告是排污者的公民诉讼则是递补执行之诉。

德国环境团体诉讼是一种仅针对行政机关的环境公益诉讼。1978年的第52次律师大会的争论和投票表决的结果在思路上摒弃了“以维护团体成员权利为诉求的利己性团体诉讼”，而选择了维护客观法秩序的“纯粹性团体公益诉讼”。环境团体公益诉讼被定位于弥补行政执法的不足，以推进环境法的执行为目的。^[76]德国对环境团体提起的公益诉讼持谨慎立场，只有行政诉讼，没有直接针对排污者的民事公益诉讼。其原因在于，德国将环境法划入公法范畴，具体是纳入经济行政法。^[77]并且，德国的《联邦自然保护法》《环境救济法》均对团体诉讼制定了限制性条文，即要求被诉行为必须是违反自然保护法律的行为，包括行政决定、行政不作为、行政许可等。其《环境损害预防及恢复法》还附加了一项条件：环境团体首先向行政机关提出履行义务，行政机关在3个月内没有行动的，环保团体才可起诉判令行政机关责令经营者采取预防措施或进行损害赔偿。这突出了公益诉讼作为最后手段的地位，有关执法的问题应尽量通过行政过程解决。德国环境团体诉讼无疑定位于监督执行之诉。^[78]

法国的协会诉讼是一种既有行政诉讼又有民事诉讼的模式。法国环境协会提起的公益诉讼被置于公众参与的体系之中，其提起的诉讼有两种形式：行政诉讼和民事诉讼。而针对行政机关的诉讼又可分为两种：一是行政机关直接充当污染者，二是政府基于法律批准的行为导致污染。按照法国行政法对行政诉讼类型的划分，这种诉讼属于越权之诉，系挑战一个已经存在的行政决定，这成了行政决定前置原则。

环保协会提起的行政诉讼以被告的违法行为或“不作为”为对象。在发起对行政机关的诉讼前，原告必须首先请求行政救济，在所有行政救济穷尽后，行政法院才能合法管辖该案件。^[79]法国协会提起的行政诉讼也被设立了没有获得行政救济的前置条件。法国协会提起的行政诉讼是监督执行之诉。

综合考察三种模式可见，三个国家在“生态环境损害”的名称上存在争议，各国有关损害赔偿的范围也存在很大差异，但其核心含义都是环境要素本身的损害。生态环境本身的损害责任追究有两种机制。一种是仅限行政机关直接向污染者索赔，环保组织可以监督和督促行政机关索赔；另一种是环保组织可以直接索赔。^[80](www.daowen.com)

美国普通法赋予了公共机构对自然资源损害的索赔权，其根据是公共信托原则和国家亲权原则。公共信托原则解决了州政府自然资源的托管权问题，起初用于政府保护缺乏法律行为能力者利益的国家亲权原则，后来允许州对包括州的环境与自然资源在内的准主权利益进行求偿。^[81]

德国对于环境损害，根据2004年的《欧盟环境责任指令》，公民或非政府组织不能对污染者提起环境公益诉讼。而根据2007年《环境损害预防及恢复法》，环境团体诉讼可以针对联邦政府或州政府对损害环境行为的不作为提起诉讼。诉讼请求具体包括：判令政府责令经营者依法履行信息公开义务、危害防卫义务和恢复义务。当经营者造成自然环境损害时，环境团体不得直接起诉经营者，但可以通过提起行政诉讼请求法院判令政府责令经营者救济造成的损害。可以获得救济的“损害”被限定为对“生物物种和栖息地”“土壤”“水”的损害。当经营者行为可能造成环境损害而政府不作为时，环境团体也可以通过诉讼方式请求政府令经营者采取预防措施。^[82]

法国资质得到认可的协会提起民事诉讼时需要具备特定条件。第一，承认协会享有在刑事法院提起民事诉讼的权利的法律条文规定，只有对特定的犯罪才赋予协会此种权利。如，经认可的以保护环境为宗旨的协会，不能对违反海洋渔业规章的犯罪提起民事诉讼。这是对被诉行为和协会宗旨的关联性要求。第二，上述条文允许对间接损失索赔，承认上述协会对“给其宗旨规定保护的集体利益造成了直接或间接损失的犯罪行为”享有起诉的权利。这不同于刑事法院只受理犯罪造成直接损失的民事诉讼的通常做法。^[83]第二项条件指向被诉行为的犯罪特征。

由此可见，国外立法通例均设立起诉的前置条件，通常是行政机关拒绝执法或者穷尽行政程序后，环保组织才能起诉。其背后的逻辑是，行政机关和环保组织虽然都是公共利益的代表，但行政机关在代表性上具有优先性。国外环保组织提起的公益诉讼则以制裁违法行为或要求执法为主要目的。美国的行政执法属于司法主导，行政机关对违法企业的追究主要不是直接进行处罚，而是向法院提起执行诉讼求处处罚。行政机关拒绝执法的情况下，环保组织可以选择通过起诉行政机关提请法院责令执法或者直接起诉排污者。前者是监督执行之诉，后者系递补执行之诉，最终指向都是违法企业。大陆法系的公益诉讼分为行政公益诉讼和民事公益诉讼。大陆法系的行政执法由行政机关主导，行政机关拒绝执法时，环保组织可通过行政诉讼提请法院责令政府执法，系监督执行之诉，不存在直接起诉排污者的递补执行之诉。因此，美国的公民诉讼、德国的团体诉讼和法国环保协会提起的行政诉讼都以执法为目的。

国外立法通例将环保组织提起公益诉讼定位为监督执行之诉、递补执行之诉、平行执行之诉，作为行政机关执行的辅助手段。我国环境公益诉讼司法解释则将其定位为追究生态环境责任的取代执行之诉，这违背了行政机关的公益代表性优先于环保组织的原则以及司法谦抑性原则。法院较之行政机关的专业性不足，使其无法胜任生态环境修复责任具体内容的确定及执行，其弊端早已初现端倪。新《环境保护法》出台前，多个地方试点环境民事公益诉讼，虽然胜诉案件数量不少，但以修复生态环境为理由获赔的赔偿金通常长期闲置，个中原因，引人思考。在法院赔偿判决执行后工作结束后，环保组织不敢动用该赔偿金以免被质疑起诉动机，也缺乏实施或组织生态环境修复的专业能力和监管能力，环境监管机关虽然有专业能力和监管能力，但不属于案件当事人，其结果是公益诉讼胜诉和赔偿金到位，但生态环境并没有获得修复，环境公益诉讼保护环境的目标并没有实现。随着新《环境保护法》的进一步实施，可以预见，该问题会越来越突出。为了解决司法权专业性不足的问题，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》要求行政机关应当在确定生态环境修复费用、方式和结果审查以及环境监管信息提供方面给予配合。这种配合贯穿于生态环境损害诉讼以及执行的全过程。与其如此，何不将这种生态环境损害修复责任的追究权力赋予行政机关呢？