风险社会似乎已经成为法学乃至整个社会科学所公认的一个制度产生背景，当然，环境法中的环境公益诉讼制度也概莫能外。自从贝克提出后，在现代社会中，风险的结构和特征发生了根本性的变化，并使整个社会具有“风险社会”的特征之后，这一社会阶段的定位便成了一个大的背景。贝克给出了风险所具有的四个特点：①风险造成的灾难性后果不再局限在发生地，而是会产生无法弥补的全球性破坏；②风险的严重程度超出了事前预警和事后处理的能力；③由于风险发生的时空界限发生了变化，甚至无法确定，所以风险计算无法操作；④灾难性事件产生的结果多样，使得风险计算使用的计算程序、常规标准等无法把握。^[1]而针对所有这些特点的总结，环境风险应该可以说是其最佳的例证。面对如此之风险，其最佳的风险抵御者莫过于国家这一主体。因为，近代国家在产生之初是基于一系列战争的经验教训，国家在保护境内人民生命、财产安全上的重要作用得到凸显，因而产生了国家为维护公共安全和公共秩序、排除妨害内部安全秩序之危险的责任，即“危险防御”义务。^[2]具体到对环境风险的危险防御义务则是国家在环境保护中所担负的“风险预防”任务。

在明确国家这一最主要的责任主体之后，还需要进一步明确风险可控性边界之问题，这也是国家在环境保护中可以发挥作用和担负责任的界限。具体到环境风险的控制，国家所担负的“风险预防”任务并非是一味地降低风险，而是应明确预防的范围和程度。换言之，在要求国家采取措施对风险加以预防的同时，也不能忽视社会资源和科学知识在风险问题上的内在局限。此问题反映在法学上，即为“剩余风险”的判断问题。所谓“剩余风险”，是指无法加以排除而应由社会予以忍受的风险。该概念最早来源于德国联邦宪法法院1978年对“Kalkar案”的判决。在该案判决书中，德国宪法法院指出：“当有关于生命、健康及财产之损害时，立法者必须按照原子能法的规定，尽最大可能为危险防止和风险预防订立标准。此标准应当按照科学技术之水准，能实际上排除这种可能发生的损害结果。超越实践理性范围的不确定性，来自于人类认识能力的极限。这是无法消除的，因此是全体市民所必须忍受的社会适当负担。”^[3](www.daowen.com)

德国学者在此基础上进一步发展出了“危险”“风险”和“剩余风险”的“三分理论”。其中，“风险”是指当损害发生的盖然性未知的情况下，损害发生的可能性；“危险”是指，如果损害发生的盖然性根据可以掌握、可以证实，可以推断出足够的盖然性；“剩余风险”则是因科学技术不断发展，使得损害发生的可能性不具有最终的确定性，尽管采取了风险减低的措施，仍然无法完全加以排除。^[4]不同的概念有不同的法律效果：面对危险，国家有干预和排除的义务，即负有“危险防御”任务；面对风险，国家在符合比例原则的基础上，可以进行适度干预，这意味着国家对风险预防任务的履行必须具有技术上的可能性和经济上的效率性；在无法经由理性加以排除的剩余风险领域，国家原则上不应采取行动。^[5]可见，面对风险社会大背景下的环境风险，国家所能担负的责任的边界主要指向德国学者理论中的“危险”和“风险”两大类，而对于“剩余风险”则是无法控制的。这一背景的把握是环境公益诉讼制度所能实现价值之边界，而把握好这一边界也是研究和具体设置环境公益诉讼制度之前提。