公共利益不等同于国家利益，尽管在公共利益的界定上，我们总是自觉或不自觉地把社会公共利益的主体归结为国家。^[100]“国家利益”和“公共利益”存在以下区别：首先，所代表的利益范围不同，“国家利益”只是代表一定阶级的利益，和“私人利益”一样，受益主体是确定的，而“公共利益”代表的是公共社会的利益，受益主体比“国家利益”所代表的要宽泛得多，也不存在确定的范围。其次，代表主体不同，“国家利益”的代表主体一般来说是政府，还包括特殊授权的主体，与此相比，“公共利益”的代表要宽泛得多。^[101]

从概念上分析，“国家利益”一词有两层含义：一是国际政治范畴中的国家利益，指的是一个民族国家的利益，与之相对的概念是集团利益、国际利益或世界利益；二是指国内政治意义上的国家利益，指的是政府利益或政府代表的全国性利益。^[102]对于国家利益的起源，马克思、恩格斯作过这样的说明：“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形式。然而这始终是在每一个家庭或部落集团中现有的骨肉联系、语言联系、较大规模的分工联系以及其他利害关系的现实基础上，特别是在我们以后将要证明的各阶级利益的基础理论上发生的。”^[103]基于此，国家利益是一种不得已而为之的选择，其基石仍然是种种实际利益，而其本质则是公共利益之代表。具体到国内政治意义层面，国家利益的代表便是政府利益。

“公共利益”需要政府来维护，在现代国家，这几乎是一个不容置疑的命题。^[104]但“公共利益”却不直接等同于政府利益。正如德国宪法法院曾经在一项判决中确认：为了增加国库财富以及为了改善其他公共团体之财政状况而为之公共措施，并不能认定是公共福祉之需求。^[105]政府为“公共利益”而设，但同时又是个人权利最大和最危险的侵害者，这就是人们通常所说的“诺思悖论”，即“没有国家权力及其代理人的介入，财产权利就无法得到有效的界定、保护和实施，因此，国家权力就构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件。就此来看，没有国家就没有产权。另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易又是对个人财产权利的限制和侵害，就会造成所有权的缺失，导致无效的产权安排和经济的衰落”。^[106](www.daowen.com)

政府对财产的征收和征用是政府对财产权的规制。政府规制理论中，历来就有“公共利益”和“部门利益”之争。^[107]部分学者认为政府规制不是为了“公共利益”，而是为了“部门利益”，这就是所谓的“俘虏政府规制”（Capture theory of regulation）理论。这一理论的基本假设是：第一，政府的基本资源是权力，利益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务；第二，规制者也是经济人，能理性地选择可使效用最大化的行动；第三，政府规制是为了适应利益集团实现收入最大化所需要的产物。的确，任何一个政府行为的背后都有可能存在利益集团，而利益集团的压力往往会成为其行为的动机，财产征收和征用行为也往往不能幸免。特别是那些给政府提供了滚滚财源的企业，更加容易“俘虏”政府。然而，政府毕竟不是利益集团的代言人。这种理论往往是从政府规制的实然状态入手，但政府规制的实然状态不一定就具有正当性。

而将国家的目的或任务与公益关联，表明公益不仅仅体现在纯粹的“数量”方面，更多的还具有“质量”方面的意义。这实际上肯定了公权力在实现公益方面的作用，符合现代宪政理念对公共利益的要求。^[108]而将国家目的和任务与公益以法律的形式实现关联，一方面肯定了公权力在实现公益方面的作用，另一方面也要求公益之界定要在法律边界之内，即可由法律予以调整。因此，在对环境诉讼所针对之利益进行划分时，将政府利益为国家利益所包容，只采取了环境国益这一个类型。