本案缘起于2014年央视3 ·15晚会曝光的手机 “流量月末清零” 问题以及内蒙古手机消费者对相关问题的投诉。经国家工商行政管理总局授权，内蒙古工商局于2014年4月21日对本案当事人即内蒙古移动涉嫌滥用市场支配地位行为立案调查。

“流量清零” 行为发生于移动通信运营商与终端消费者之间，由前者以“格式条款” 的方式强迫消费者接受，消费者没有 “讨价还价” 的余地，要想使用手机上网服务，必须接受 “流量月末清零”。从消法角度看，电信企业的这种行为违反了 《消费者权益保护法》 第二十六条，即以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定。在反垄断法的框架内，该行为很可能构成附加不合理的交易条件，即在提供手机上网服务时，强迫消费者接受 “流量月末清零” 的不合理条件。

作为滥用市场支配行为的一种，反垄断法禁止附加不合理的交易条件以行为人具有市场支配地位为前提。在案件处理中，执法机构对内蒙古移动的市场地位进行了查明：至2015年3月31日，内蒙古移动共有在网用户1 557.758 4万户，占全区总户数的64.08%。由于本案以 “中止/终止调查” 的方式结案，执法机构并未对涉案行为是否构成滥用市场支配地位进行准确认定，但“中止调查决定书” 明确指出内蒙古移动的行为 “涉嫌滥用了市场支配地位”。在此背景下，执法机构认定内蒙古移动在全区的在网用户数量，应当是为了证明当事人具有市场支配地位。64.08%的市场份额超过了 《反垄断法》第19条规定的推定标准，应当可以推定内蒙古移动具有市场支配地位。(www.daowen.com)

不过，本案的处理决定书未涉及相关市场的界定。相关商品市场在本案中争议不大，但相关地域市场则相对复杂。执法机构确认内蒙古移动占有64.08%的市场份额，在地域上以 “全区” 为衡量范围，这意味着本案的相关地域市场被界定为整个内蒙古自治区。这种界定是否准确，还可进一步思考。因为本案曝光于2014年，执法机构的处理时间也不过2015年，当时电信行业尚未取消所谓的 “漫游费”——通话 “漫游费” 于2017年9月取消，流量“漫游费” 于2018年7月取消。在界定相关市场时，必须考虑 “漫游费” 尤其是通话 “漫游费” 对消费者选择的影响。由于通话 “漫游费” 的计算以市级行政单位为标准，即跨市便收取 “漫游费”，所以，消费者一般不会跨市选择移动通信运营商。这决定了本案行为发生之时，相关地域市场似乎很难达到 “全区” 的范围。

本案中，还可进一步思考的问题是，内蒙古移动的市场份额达到了64.08%，意味着其他电信企业有市场份额合计只有35.92%，那么，如果被举报的其他电信企业有 “流量清零” 行为，则滥用市场支配地位还能成立吗？单看其他任何一家电信企业，市场份额均不足50%，似乎很难依据 《反垄断法》 第19条推定其具有市场支配地位。事实的确如此，但这并不是说其他电信企业绝对不可能够具有市场支配地位：其一，第19条只是确定了市场支配地位的推定标准，而非市场支配地位认定的唯一标准，即便某个企业的市场份额未达到推定门槛，仍有可能被认定具有市场支配地位；其二，第19条规定的市场支配地位推定，既涉及单个企业的市场份额标准，也涉及多个企业的市场份额标准，前者是 “单一市场支配地位”，后者是 “集体市场支配地位”，不满足 “单一市场支配地位” 标准的企业，其市场份额与其他企业合计达到推定标准时，仍有可能被推定具有 “集体市场支配地位”。“集体市场支配地位” 主要适用于寡头垄断市场，而我国电信行业目前就是典型的寡头结构，所以，多个电信企业被推定具有 “集体市场支配地位” 具有很大的可能性。