内蒙古公安厅行政性垄断案是新组建的国家市场监管总局公布的第一起行政性垄断案件。据称市场监管总局在查处本案的过程中遭遇重重阻挠，被查的主体在我国是向来被视为强势部门的公安系统，而市场监管总局最终提出要求其进行整改，显示出竞争执法机关在维护市场公平竞争和实施 《反垄断法》 方面的坚强意志与坚定决心。将案件事实与整改建议公之于众，也显示出市场监管总局在实施党中央、国务院重大决定方面迈出切实的步伐，标志着我国竞争执法机关在行政性垄断规制方面取得重要进展。无论从哪个角度来看，该案都具有重大的学术研究价值和时代进步意义。

从 “412号函” 公布的案件基本事实来看，本案中内蒙古公安厅与金丰公司签订 《新型防伪印章治安管理信息系统建设合同》，约定由金丰公司提供经公安部检测合格的新型防伪印章治安管理信息系统软件，统一负责自治区全区印章治安管理信息系统 （以下简称 “印章系统”） 的升级改造和整合联网，并由金丰公司向全区所有的刻章企业供应符合国家有关技术标准的章材和芯片。案件事实本质上是政府机关欲由相关企业提供技术设备和材料，更新、改造内部管理信息系统，这本身是一起极其普通的公共行政内部事务，只要按照 《政府采购法》 和 《招标投标法》 相关规定，履行正常的行政程序，并没有太多的法律和技术问题。但是，内蒙古公安厅并没有根据法律规定履行任何招标投标程序，直接指定金丰公司作为全区防伪印章系统软件的供应商，并通过 “60号文” 要求自治区各盟市公安局都使用这一软件系统，卸载正在使用的其他系统软件，高价购买由金丰公司提供的软硬件设备，对未安装金丰系统的盟市强令其责任部门和责任人贯彻落实。内蒙古公安厅的这一做法在过去或许经常采用，或者说也属于行业内部的通常做法，但是在我国已经确立了社会主义市场经济制度，正在落实 “市场在资源配置中起决定性作用” 和 “逐步确立竞争政策的基础性地位” 的现在，这一做法彰显出众多的法律问题。

（一） 违背 《政府采购法》 等法律法规，损害市场经济秩序

我国 《政府采购法》 明确规定，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务时，必须依法实行政府采购。《政府采购法》 第7条规定：“集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或其授权的机构确定并公布。” 国务院 《政府采购法实施条例》 第5条规定：“省、自治区、直辖市人民政府或其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准。” 根据内蒙古自治区财政厅公布的2012-2013年自治区本级政府集中采购目录、限额标准和公开招标标准，防伪印章系统软件应当属于通用采购项目中货物类的 “5.通用软件” 或服务类的 “5.专业软件的开发设计和维护” 系列，其配套硬件设施属于 “11.安全监控设备”。^[148]根据该财政厅文件，纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目和涉及社会公共利益、保障民生的重大项目，必须委托自治区政府采购中心代理采购。根据内蒙古自治区政府公布的2016-2017年度集中采购目录及采购限额标准，防伪印章系统软件属于通用采购项目中标号 “A020108” 的操作系统、办公套件、信息安全软件，或者属于服务类的标号 “C0201” 的软件开发设计维护以及标号 “C0202” 的信息系统集成及网络建设。^[149]无论是从发布 “60号文” 的2013年，还是从2017年1月6日内蒙古公安厅再次向各盟市公安局下发 《关于落实自治区党委巡视组意见强力推动印章系统建设的通知》 （内公网传 〔2017〕 260 号，以下简称“260号文”） 的时间点来看，涉案的 “防伪印章治安管理信息系统软件” 都属于集中采购项目。

因此，内蒙古公安厅使用财政性资金购买防伪印章系统软件，在没有履行任何招投标程序的情况下，指定由金丰公司作为供应商，签订了 《新型防伪印章治安管理信息系统建设合同》，已经违背了 《政府采购法》 的立法宗旨，并且也违反了 《政府采购法》 《招标投标法》 和国务院 《政府采购法实施条例》 规定的政府采购及招投标程序。我国 《政府采购法》 的立法目的就在于规范政府采购行为，提高财政资金的使用效率，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益。《招标投标法》 同样是基于保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，通过设立招投标方式，鼓励参与招投标活动当事人之间的公平竞争，节约财政资金，提高经济效益。而内蒙古公安厅的做法显然违背了我国法律、法规的相关规定。进一步说，内蒙古公安厅指定金丰公司作为唯一的供应商，排除了其他供应商参与招投标的资格，也损害了其合法权益及公平竞争的市场经济秩序。

（二） 构成行政性垄断行为，违反 《反垄断法》(www.daowen.com)

我国 《反垄断法》 总则第8条明确规定 “行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。” 在这一前提下，《反垄断法》 第五章又列举几类典型的行政性垄断行为并作出禁止性规定。本案中，内蒙古公安厅不仅和金丰公司签署了 《新型防伪印章治安管理信息系统建设合同》，约定由金丰公司提供防伪印章系统软件，还通过下发“60号文” 的方式，多次要求各盟市公安局尽快落实文件要求，卸载正在使用并经公安部检测通过的其他系统软件，安装使用金丰公司的系统软件，并要求全区刻章企业统一向金丰公司采购章材、芯片以及配套硬件设备等。这就不单是内蒙古公安厅自己违规操作，还涉嫌滥用行政权力，强迫自治区各盟市公安系统购买其指定供应商的商品。2017年1月6日，内蒙古公安厅再次通过下发 “260号文”，要求各盟市采取切实措施，实施 “60 号文” 所做决定，并追责到责任部门和责任人。“60 号文” 和 “260 号文” 都是行政部门做出的正式行政决定，可见内蒙古公安厅从具体行政行为到抽象性行政行为，实施了具有强烈排他效果和强制约束力的限制性行政行为。

从前述行政性垄断的构成要件来看，内蒙古公安厅作为自治区政府组成部门，毫无疑问满足了行政性垄断的主体要件，属于 《反垄断法》 第8条规定的 “行政机关”，并且属于前文分析的 “狭义的政府部门”。这一点几乎不需要进行深入分析，人们凭直觉都能判断出内蒙古公安厅是省级政府机关，并且属于比较强势的政府部门。

从行政性垄断的主观要件来看，内蒙古公安厅在 “60号文” 中，决定按照 “统一领导、统一规划、统一标准、统一建设” 原则，对全区印章系统进行升级改造和整合联网。如果单从公安机关的行政执法目的而言，这本身并无什么问题。而问题出在其指定金丰公司作为全区印章系统升级改造的唯一供应商，要求 “各地积极支持配合金丰公司建设维护全区印章系统管理平台，杜绝自行其是、各自为政”。我国已经出台与政府采购和招标投标相关的法律法规，公安部于2000年4月颁布了 《印章治安管理信息系统标准》 （以下简称 《标准》），并下发 《关于贯彻执行 〈印章治安管理信息系统标准〉 的通知》 （公通字 〔2000〕 36号），要求各地公安机关认真贯彻执行 《标准》，所应用的印章系统软件必须经过公安部检测并符合 《标准》，同时严禁借推广应用印章系统为名，强制更换印章或推行 “防伪印章”。2001年8月31日，公安部下发 《关于规范印章治安管理信息系统建设的通知》 （公传发 〔2001〕2512号），明确要求 “严禁独家垄断。各省、自治区、直辖市必须通过公开招标的方式，选择3 家以上的系统软件在本省范围内供各地、州、市推广使用”。在这一背景下，内蒙古公安厅的指定交易对象显然没有上位法的明确授权，不构成依据法律法规进行的 “羁束行为”。根据行政法的基本原理，内蒙古公安厅的行为能否属于行政机关依据裁量权限进行的 “裁量行为” 呢？从其行为性质来看，指定金丰公司作为全区印章系统改造供应商，强令各盟市卸载正在使用并且符合公安部监测评估合格的其他系统软件，应当不属于法规裁量，但是基本符合行政机关依据行政责任和公共利益进行判断的便宜裁量行为。对于便宜裁量行为，要看该行为是否是需要行政部门的专门知识或政治责任进行政策判断的事项，还需要结合行政机关的动机和目的进行判断。本案中，内蒙古公安厅指定交易对象，强令各盟市只使用金丰公司的系统软件，将盟市公安机关拒绝安装金丰公司系统软件视为 “不作为” “乱作为”，责令相关负责人检讨整改，对未安装金丰公司系统软件的刻章企业的刻章申请不予审批备案。从 “412 号函” 披露的信息来看，涉案行为并不是需要借助公安部门的专业知识判断只能由独家供应的涉及保密或安全等问题的事项，事实上市场存在众多和金丰公司系统软件类似并且符合公安部检测标准的其他软件系统。内蒙古公安厅的做法缺乏合法并且合理的动机与目的，属于“裁量权限的滥用”。虽然在我国很难通过司法审查或上级机关行政复议来决定其是否属于 “滥用行政权力” 的判断，但是根据现代法治国家的一般理念，根据行政法的基本原理，基本上可以认为本案中内蒙古公安厅的涉案行为已经构成了对行政权力的滥用。

从行政性垄断的客体要件来看，行政性垄断损害的是 《反垄断法》 所要保护的市场主体之间的公平竞争关系。本案中，在内蒙古公安厅 “60 号文”出台前，内蒙古自治区10个盟市自行选择了经公安部检测评估合格的系统软件，在各自辖区内建立了印章系统，自治区印章系统软件市场是竞争性、开放性的。但是，在 “60号文” 发布后，自治区7个盟市被迫更换了原有的系统软件，2个盟市原有软件供应商被迫与金丰公司开展合作，导致大量供应商被清除出系统软件市场。因为公安厅行政权力的介入，导致内蒙古自治区原本正常竞争、自由开放的印章系统软件市场竞争不再，形成了金丰公司一家独大的市场格局，这无疑和 《反垄断法》 的立法宗旨相悖，破坏了我国建立统一开放、竞争有序的市场体系的政策方针，也违背了 《宪法》 第15条规定的 “国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序” 的宪法精神。因此，本案中内蒙古公安厅的涉案行为侵害了市场主体之间的公平竞争关系，完全符合行政性垄断的客观要件。

从行政性垄断的客观要件来看，本案中内蒙古公安厅的涉案行为已经产生了排除、限制章材和刻章设备市场竞争的后果，形成并强化了金丰公司的垄断地位，增加了刻章企业和印章用户的成本。在内蒙古公安厅的督促下，截止案发时起，除包头市外的自治区其他11个盟市均已安装金丰公司的系统软件，或者由原系统软件供应商与金丰公司共同建设。依据 “412 号函” 披露的信息，在内蒙古公安厅 “60号文” 出台前，刻章企业可以自行选购经过公安部鉴定合格的章材 （包括铜质和塑料），自行购置符合标准的刻章设备。章材和刻章设备市场存在竞争，交易价格由买卖双方协商确定，章材市场价格一般在10元/枚至35元/枚之间。“60号文” 出台后，内蒙古公安厅强迫刻章企业更换金丰公司开发的装有加密电子芯片的新型防伪印章，购买金丰公司统一定制的新型防伪印章章材 （每枚最低55元、最高85元）；采购与金丰公司系统软件配套的 “中晶高清扫描仪” （每台1 600元）、速拍证卡读写一体机 （每台4 800元）、全铜印章雕刻设备 （每台4万元） 等硬件设备，而这些设备价格要比一般市场价格高出一倍以上。内蒙古公安厅的上述做法大大增加了刻章企业的生产成本，导致印章价格明显上涨，加重了印章用户的负担。“60号文” 出台前，每枚印章价格最高不超过200元。“60 号文” 出台后，金丰公司向刻章企业推荐的指导价为每枚280元。可见，本案中内蒙古公安厅的涉案行为已经造成了排除、限制竞争后果，推高了产品价格，产生破坏市场秩序的严重影响。