对于宣统人口调查的实际执行者，学者颇有争论，并由此引发对这一次人口调查数据的不同见解。比如著名学者何炳棣就完全否认这次人口调查，认为：“警察应是1908—1911年普查的惟一承担者，但实际上不少省份由于缺乏经费，还没有建立警察部门。……由于警察是从不知警察为何物的中下阶层中召募而来，因而新创立的警察系统素质的低劣不足就更加严重。……警察所能达到的最大范围也不过是县城或一些人口较多的市集和村镇。”为了证明自己的观点，何炳棣又引用了《安徽通志稿》中关于警察数据，称：“在一个面积超过150000平方公里的省里仅有1939名警察作为1908—1911年人口普查的主要承担者，更何况这些警察缺乏适当的训练和报酬。”基于此，何炳棣认为：“在保甲体系解体之后，全国已经没有任何行政机构来沟通地方政府和广大民众了，训练有素的普查机构当然更不存在。因此，所谓1908—1911年普查和民国初期的普查在大多数地方是由县政府和乡绅进行的，或者不如说是由他们随意编制的。”^[3]一方面，何炳棣认为警察是这次调查的唯一承担者；另一方面又认为调查在大多数地方是由县政府和乡绅进行的。这种前后自相矛盾的论述让人无所适从。

《民政部调查户口章程》第二章《调查职员》，共四条，对此次户口调查的具体组织者和实际承担者作了详细的规定和明确的说明，具体条文为：“第四条　京师内外城以巡警总厅厅丞，顺天府以府尹，各省以巡警道为总监督。其未设巡警道各省，暂以布政使司为总监督。第五条　下列各官员，为调查户口监督：京师各巡警，分厅知事，顺天府各属知州、知县，各省、厅、州、县同知、通判、知州、知县。其有本管地方之各府，及直隶、厅、州以各该知府、同知、通判、知州为监督。第六条　调查户口事务，归下级地方自治董事会或乡长办理，以总董或乡长为调查长，董事或乡董为调查员。其自治尚未成立地方，由各该监督督率所属巡警，并遴派本地方公正绅董会同办理。第七条　各地方所有巡警、官长，均有协助调查户口之责。”^[4]简单地讲，地方行政一把手总督办人口调查事宜，具体经办由各地乡长等地方上的头人负责，由各绅董及相关人员调查登记。侯杨方据此认为：“各地警察不仅不是普查的‘惟一承担者’，而且仅仅是协助者。这种错误明显是由于不熟悉此次人口普查的制度而导致的。”^[5]

但是《民政部调查户口章程》中关于调查职员的这种纸面上原则性的规定是否在实际的调查活动中得到了认真贯彻？警察究竟在调查中发挥了什么样的作用？在保甲制度趋于崩塌的晚清社会中，究竟什么样的基层体制和运作方式使得这次人口调查在大部分地区得到执行，并且在部分地区得以顺利完成？所有诸如此类的问题，原来均不清楚。甘肃“地理调查表”的发现为回答这些问题打开了一扇窗户。

甘肃警政始于光绪三十一年（1905年）十一月，最初仅是将省城旧有保甲局改为甘肃全省巡警总局，由臬司督办^[6]。由于经费、人员等因素掣肘，进展较为缓慢。宣统二年是清廷定为厅、州、县（不含乡镇）巡警一律完备之期。但据甘肃全省巡警总局造赍的《甘肃警务宣统二年第一次统计书》统计，至该年十一月底全省84个厅州县中，仍有24个没有开办巡警^[7]。而在60个已经开办巡警的厅、州、县中，真正有常年警政经费者也仅有1州1厅6县而已^[8]。这与何炳棣转引的安徽省情况其实基本相同。从甘肃“地理调查表”现有数据来看，在6987个调查单位（即城乡聚落）中，设有巡警局、巡警分局者仅有183处。其中约1／3分布在各调查单元的行政治所城内或关厢之中，一般每处至少一所。其他约2／3警局或巡警分局分布在乡村聚落之中。以人口规模来分，有130个巡警局分布在500人以上聚落中，超过总数的70%。其中又有77处分布在1000人以上聚落中的，超过总数的40%。但也有10处分布在不足200人的聚落之中，其中更有2处分布在不足100人的聚落中。总体来看，宣统甘肃巡警局数量极为有限，且绝大部分都分布在比较核心的城乡聚落之中。晚清保甲体系趋于崩溃，地方巡警局的职责主要是承袭保甲地方治安职能。法无明文规定即为无责，《民政部调查户口章程》中规定巡警仅为协助，在甘肃人口调查的实际工作中，巡警基本上没有起到任何作用。

真正承办人口调查工作的是地方绅董，这些人大都是举人、监生、附生、礼生、贡生、生员以及武生等有功名之人，也有相当一部分耆老，这些人都是乡村中的头面人物。在大部分调查单元（州、厅、县等）之中，每一个调查单位（城乡聚落）一般均由一名人员专司其职，即如图1-3所示。

图1-3　宣统《高台县地理调查表》局部(www.daowen.com)

（数据来源：本图根据笔者在甘肃省图书馆所拍照片合并而成）

但不同的调查单位之间，人户规模差别很大，少者仅区区数十人，或者一两百人，多者却有数千。全省范围内的调查数据汇总显示，不同调查单位之间的这种人户差别更为惊人。比如宁夏府灵州东路共有1123户，6252人，但标注的调查者仅贡生宋儒一人。该州吴忠堡规模更大，有2122户，10221人，但调查者也不过只有贡生吕振声、职员马玉书两人^[9]。实际上，对于那些人户众多的调查单位，即使安排两名，乃至有限多名绅董共同承办，也很难做到详确核查，逐一登记。比如平凉府隆德县有494个调查单位，超7500户，约41000人，但调查者仅有19个小组，共35人。每组平均需要调查近400户，超2100人。其中，由廪生唐金镛、武生王维藩两人组成的第14组，人均调查多达536户，2941人。详情参见表1-2。

表1-2　宣统人口调查隆德县调查人员及聚落人口信息统计

（数据来源：宣统人口调查《隆德县地理调查表》）

西宁县的情况更为极端，155个城乡聚落共有3．1万户，约15万人口，调查绅董姓名仅署“优贡生徐永”一人。由此推测，在人口数量较少，且分布比较分散的地区，比如远离城镇的自然村，登记在册的承办绅董可能就是调查工作的实际承担者。但在人户数完全相反的调查单元中，登记在册的绅董很可能就不是调查工作的真正执行者，而仅仅是督办者，或者是那些地方上有名望、有资格把名字登记在“地理调查表”中的人。因此，实际调查工作，可能主要是由各地方绅董以及由地方绅董们督责的其他相关人员来共同承担的。

从上面的个案来看，实际执行过程中调查员、调查长的人选与《民政部调查户口章程》中规定的人选基本是一致的。这些乡村中的头面人物，不但有较高的威望和有较强的执行能力，也有一定的维新思想，在地方上具有相当强的影响力。《民政部调查户口章程》第七章《调查经费》规定：“调查经费，应由各地方自筹。其从前所有保甲经费，应一律移作此次调查之用。”^[10]正是以此次人口调查为契机，在清末民初的朝代更迭过程中，这批人逐渐取代了原来的乡村管理者，即保甲长们的地位，成为乡村权力的实际掌控者。如敦煌农坊制向区村制转变的过程中，区村长的人选大部分是出身于学校而地方上认为有能力的新兴人物^[11]。更为重要的是，这批新兴人物实际上是宪政运动的直接受益者，因此，对关乎两院选举的人口调查工作当然会用心尽力。这是宣统人口调查有别于以往人口登记的重要体现，同时，这或许也是在保甲制趋于崩溃的情况下，此次人口调查工作在基层仍然得到较为认真执行，人口数据具有较高质量的重要原因之一。