2004年2月24日，福尔克纳勋爵正式在上议院提出了《宪法改革议案》。福尔克纳勋爵表示，该法案的目的是取代御前大臣、废除御前大臣事务部、建立一个英国最高法院、废除上议院上诉委员会、调整枢密院司法委员会的管辖权与枢密院大臣的司法职权、调整司法任命与训诫制度，以及改革与此相关的规定。^[34]该议案共104条（clause），4个部分，15个附表（schedule）。议案体现了政府的改革意图：御前大臣连同其事务部一起被废除，其大部分行政职权被转到宪法事务大臣身上；建立了独立的最高法院；建立了新的法官任命系统；上议院议长的产生属于上议院的特权，留给上议院自己决定。而且，《大协定》的精神也得到了体现。议案的第一条明确了司法权的独立不容侵犯。这是福尔克纳勋爵与首席法官沃尔夫勋爵协商的成果之一。此条款赋予了连同国王在内的行政权维护司法独立的法定责任。议案第二条赋予了首席法官一个新的头衔——英格兰与威尔士法院院长。在面对内阁与议会的时候，他就代表了司法权。在英格兰与威尔士的法院体系范围之内，他还拥有分配资源与工作、培训法官等多项职权。总之，议案赋予了首席法官诸多权力，使其承担起了御前大臣原作为司法领袖时领导司法权的各种职责。

对于一个议案（Bill）而言，只有经过议会两院的同意与女王的签署才可能变为一个法案（Act）。一个议案可以从上下两院中的任何一院中选择开始自己的审议程序。每一个议院都需要经过三次宣读程序之后才能进行最后的表决，中间有可能遇到对议案的修改。如果已经得到一个议院同意的议案在另一个议院被要求修改，则该议案将不得不返回第一个议院重新审议修改意见。这种踢皮球式的程序有可能会使议案因陷入无休止的争吵之中而流产，并且还有可能触动1911年与1949年《议会法》的相关规定，强行贯彻下议院的意志。当然，以这种接近宪政危机的方式进行立法是不明智的，政府不到万不得已的时候是不会轻易使用的。

考虑到《宪法改革议案》主要涉及改革上议院，反对改革的主要阻力也在上议院，而政府在下议院拥有强大的优势，所以政府选择首先从上议院引入《宪法改革法案》，这样就尽可能避免了适用《议会法》，这也预示着整个立法的重头戏完全在上议院审议阶段。在上议院的审议中，各个审议阶段之间的间隔时间都有特别的规定。在引入议案之时，议案的短名称及其简短的立法目的将被大声念出，这便算作一读^[35]。在一读与二读之间，必须经过二个周末。《宪法改革议案》的二读被选在了距其一读13天的3月8日。

还未等到二读这一天的到来，一个意外的插曲便破坏了司法界对政府维护司法独立本已脆弱的信心。一项名为《收容与移民议案》的政府议案正在议会进行审议，该议案是内政部于2003年12月引入下议院的。该议案规定一个名为“收容与移民裁判所”的机构所作的裁决不受法院系统任何法庭的管辖，即该议案剥夺了司法权对“收容与移民裁判所”裁决的司法审查权。这项规定惹恼了法官们，他们纷纷在各种公开场合批评该议案。^[36]就连在3月8日上议院审议《宪法改革议案》二读的时候，《收容与移民议案》仍然是争议的话题之一，这明显不利于政府团结各界力量支持自己的宪法改革提议。鉴于司法界的激烈反应，在宪法改革方面亟须法官们支持的政府终于退缩了。《收容与移民议案》被修正，并且赋予法院系统对“收容与移民裁判所”裁决的司法审查权。

3月8日的上议院，对《宪法改革议案》的二读从下午3点开始，其后持续的激烈辩论延续到了将近夜里12点。除了谴责《收容与移民议案》带来的对司法权的侵害之外，当天讨论的焦点问题还来自于已经退休的法律贵族劳埃德勋爵对《宪法改革议案》的审议所提出的一项提议。不管是上议院还是下议院，重要法案通常都会在二读到三读之间被交付给一个委员会来进行详尽审查。按照福尔克纳勋爵原本建议，应使用全院委员会（Committee of theWhole House）来对《宪法改革议案》进行审议。

所谓全院委员会，是一种近年来在英国上下两院的立法程序中经常使用的委员会，它是由议院所有的议员组成的，开会地点与平常议院会议相同，但在实际开会的过程中，出席的议员人数会比议院会议少得多，其审议过程也与议院会议有很大差别，更加接近委员会式的程序。近年来，全院委员会通常会被用于三种议案的审议之上。第一种是没有什么争议的议案，这样可以省去一次独立的常设委员会会议；第二种是特别紧急的议案，这种议案需要快速通过，没有足够的时间遴选和组织一个特别委员会；第三种就是具有特别重大宪政意义的议案，自1945年以来都是如此，已成通例。政府特别希望重大宪政意义的议案使用全院委员会，虽然对什么是“重大宪政意义”这个概念的理解并无准确定义，不过《宪法改革议案》毫无疑问是具备“重大宪政意义”的，所以，政府也照旧推荐使用全院委员会来审议此议案。

但是，劳埃德勋爵却对此有不同看法。他认为，鉴于眼下的情势，应该设立一个特别委员会来审议《宪法改革议案》，而不是使用全院委员会。这两种委员会的差别绝不仅仅在于其规模的大小。首先，新的特别委员会需要重新设立，这个过程需要花费不少时间，而全院委员会可以跳过这个程序直接开会；其次，对于《宪法改革议案》这样一个颇有争议的议案，其审议效果未必会与委员会人数成正比。恰恰相反，从这半年上议院会议关于政府宪法改革提议的辩论记录来看，许多根本性的问题被反反复复地争辩，道理并不复杂，但问题的关键在于双方各执一词，互不相让。在这种情绪之下，全院委员会可能会花大量时间作许多意义不大的争论。而规模较小的特别委员会，可以遴选经验丰富、立场也较为中立的议员作为委员会成员，整个委员会可以把更多精力放在证据材料的收集，以及各种技术细节的考量上。但是特别委员会的这种细致也是有代价的，那就是全院委员会可能只需要1个月，甚至数天就能完成的讨论，特别委员会则需要几个月，甚至半年之久，这将导致审议时间过长。留给《宪法改革议案》的时间并不太充裕，2005年，英国将举行新的大选，到时候选情如何还未有定数。一旦工党政府下台而保守党入主内阁，那《宪法改革议案》的通过恐怕就遥遥无期了。总体而言，全院委员会的优点是更节省时间，缺点是可能审议的不如特别委员会细致；特别委员会的优点是审议议案更全面、更注重技术细节，但有拖延时间导致议案不了了之的危险。

福尔克纳勋爵对此在开场发言就表达了反对之意。他以1975年的《猎兔法》（Hare Coursing Bill）为例，指明使用特别委员会审议的法案通常很难顺利地走到最后。《宪法改革议案》如果使用特别委员会审议的话，将很难在本会期之内得到上下两院的通过。所以，政府方面明确反对劳埃德勋爵的建议。

政府反对的方案往往总是能够得到反对派的赞同。身为影子御前大臣的金斯兰勋爵立即就此表达了自己的看法。首先，他不忘再一次表达其对政府改革用意的一贯高度怀疑：

这份议案证实了我们对政府宪法改革用心的最恶意的揣测。

接着，他历数这段时间以来，数位反对派议员对政府的宪法改革提议缺乏立法前审查程序的批评。对于劳埃德勋爵的建议，他认为考虑到反对派对立法前审查的要求未能得到满意的答复，他们将支持劳埃德勋爵的建议。(www.daowen.com)

中立的自由民主党议员莱斯特勋爵（Lord Lester of Herne Hill）就此事发表了自己的意见。他认为劳埃德勋爵的建议虽然看起来很有吸引力，但是存在一些致命的问题。使用特别委员会将大幅降低审议《宪法改革议案》的速度，存在该议案被上议院拖沓到不了了之的可能。虽然这种结果是反对派所希望看到的，但是这也辜负了执政党方面首先从上议院引入这个议案的诚意。最终有可能刺激执政党改从他们占据优势的下议院着手，利用1911年与1949年《议会法》的规则来强行通过宪法改革法案。这种双输的结果是谁都不愿意看到的，因为对于政府来说，这使该法案的争议性有增无减，影响其日后的宪政稳定性。而对于反对派而言，他们将失去修改该法案的最佳机会。因此，莱斯特勋爵没有支持劳埃德勋爵的建议。

轮到劳埃德勋爵来为自己的建议做辩护了。他说，政府未经任何事先的协商，就对英国的宪法作出了根本性的调整。不管多数人对英国传统宪法有多留恋，眼下回到2003年6月11日之前的宪法状态已然不可能。如果此议案就这样草率的通过，那么等8个月或10个月之后，人们将失去挽救英国宪法的最后机会。下议院宪法事务委员会的报告已经对政府的改革进程提出了批评，希望能够对宪法改革进行一个立法前的审查。但政府无视了这个由执政党成员占多数的委员会的合理要求，而且没有任何解释。如果该《宪法改革议案》首先从下议院引入，下议院应当有人会要求对此给出解释。但是该议案却首先被政府引入到了上议院，那么，就像下议院宪法事务委员会所推荐的那样，对该议案进行详细的审查，不仅仅是上议院的权力，而且也是上议院的一种责任。

劳埃德勋爵还谈了两点来支持自己的建议。首先，他列举了大量数据说明人们对将上议院与上诉委员会分离并新建一个最高法院到底要花多少经费并没有作过一个清晰的详细研究。如果连这个问题都没有厘清，那么改革后的运作将难免会陷于混乱。劳埃德勋爵还希望对政府的改革提议到底有何益处进行深入研究调查。他认为，政府给出的“法律贵族不独立”“法律贵族受政治影响”“法律贵族在议会的阴影下工作”等改革理由实在无法让人信服。他动情地说：

我们不是在处理一场突然的灾难，我们不是在医院进行抢救，我们不是在应对一波新的国际恐怖主义，我们是在面对一个有着数百年历史的制度。这里有两位前御前大臣，他们当年都用自己的肩膀承担了众所周知的沉重责任。而今天，现任的御前大臣却说，他觉得这沉重的责任太困难，太令人厌恶了。

最后，劳埃德勋爵表示，他希望特别委员会不要对议案中已经得到《大协定》认可的那部分内容进行审查。

面对劳埃德勋爵为自己的建议所做的辩护，执政党议员开始发起反击。卡特勋爵（Lord Carter）认为，将一个政府的重要议案交给特别委员会是违背通例的，除了极少数例外，特别委员会通常都是用来审议私法案的。紧接着，他开始对劳埃德勋爵的发言资格进行攻击。他指出《宪法改革议案》是一个典型的政治议案，而且事关法律贵族与司法权的未来。劳埃德勋爵以一个仍然可以行使司法权的退休法律贵族的身份，好像并不适合对《宪法改革议案》这个既涉及政治，又涉及法律贵族们自身的议案发表自己的意见。紧接着，他又拿出数据表明劳埃德勋爵在现有的8个拥有司法权的退休法律贵族里，是最爱在上议院发言的了。其他7位退休法律贵族最多只做过4次发言，而劳埃德勋爵却有36次的发言记录，与此同时还有28次的审判记录。卡特勋爵强调，自己所说的这些只是为了证明法律贵族列席于上议院是多么的不合适。卡特勋爵又以上议院议事规则的相关规定为由，来表明劳埃德勋爵的做法缺乏合理性，因为关于何时使用特别委员会，在议事规则里面是有相关规定的。劳埃德勋爵的建议将会开一个危险的先例。

接着，卡特勋爵对反对派的做法也表达了不满，他认为反对派支持劳埃德勋爵的建议纯粹是为了拖延议案的通过，就像2002年反对派曾做过的那样。他反问，如果反对派想拖延的话，为什么他们不正大光明地直接提议停止《宪法改革议案》的二读，却要偷偷摸摸地躲在劳埃德勋爵的建议后面暗中拖延议案？最后他建议，如果劳埃德勋爵的建议被上议院接受了的话，政府可以立即在下议院引入另一个《宪法改革议案》，以便届时适用《议会法》来强行通过议案。

面对激烈的辩论，首席法官沃尔夫勋爵有些坐不住了，他起身发表了自己对此事的看法，虽然以他的身份，不太适合继续在上议院发言。他认为，仔细的审议对《宪法改革议案》确实很有必要。但是，他还是希望对此议案的审议能够使用惯常的方式。也许即使特别委员会多花费几个月的时间，议案的最终表决仍有可能顺利完成，但他认为那种紧张的局势还是不能令人满意的。^[37]

上议院的辩论延续到了夜里11点，双方各执一词，最终只能通过表决来决定《宪法改革议案》的审议方式。最终的表决结果是，支持使用特别委员会进行审议的票数是216，反对票数是183，劳埃德勋爵的建议得到了上议院表决的支持，《宪法改革议案》将使用特别委员会进行审议。^[38]

3月22日，审议《宪法改革议案》的特别委员会正式成立。该特别委员会共有16名成员，其中许多成员都曾参与过上议院关于宪法改革的辩论。在执政党方面，有御前大臣福尔克纳勋爵、曾在3月8日极力反对使用特别委员会的卡特勋爵以及古德哈特勋爵。在反对派方面，影子御前大臣金斯兰勋爵位列其中。中立议员劳埃德勋爵也成了特别委员会的成员，作为特别委员会的动议者，他确实最有资格参与此次特别委员会的审议工作。工党议员理查德勋爵（Lord Richard）担任特别委员会的主席。该特别委员会被要求在6月24日之前向上议院汇报《宪法改革议案》的审议情况。该委员会有权任命自己的专家顾问，来自伯明翰大学的安德鲁·勒休教授被任命为特别委员会的专家顾问。特别委员会在3月24日到6月22日之间，每周开会2次。比较有意思的是，由于上一次使用这种类型的特别委员会来审议政府议案已经是非常久远的事情了，很多议员，甚至包括特别委员会成员自己，对于特别委员会的确切程序与职权都不能确定。经过一段短暂的争辩，特别委员会被认为有权直接修改《宪法改革议案》，而无需事先经过上议院的同意。^[39]