下议院对宪法改革并非不闻不问，这个在上议院被激烈讨论的话题同样也引起了下议院的关注。2004年2月3日，下议院的宪法事务委员会就政府提出的改革司法任命与建立最高法院问题，发表了一份报告——《司法任命与最高法院（终审法院）》。该报告对当下议会内外热议的宪法改革的前因后果，以及具体内容进行了梳理。同时，对改革的发展进程给出了自己的评价与建议。

在对改革司法任命与建立最高法院这两项改革议题进行详细梳理之后，该报告对政府的改革计划进行了评价。报告指出，废除御前大臣涉及方方面面的问题，而改革的时间却又非常紧迫，不足以处理如此意义重大而深远的改革。草拟中的《宪法改革议案》应该只是一个有待考量的草案，而不应该涉及太多的技术细节。报告认为，过于急切地引入如此具有根本性意义的改革，可能会影响改革的质量。并且，如果不能处理好司法独立的保障问题，那么改革能否继续下去都令人怀疑。因此，报告呼吁，在改革司法任命与建立最高法院这些改革完成之前，暂缓废除御前大臣事务部。^[29]

由此可见，下议院的宪法事务委员会并不看好此次改革。该委员会批评政府改革过于急躁，这一点与上议院中许多反对派议员的观点不谋而合。值得注意的是，该委员会的观点与其成员所属的党派关系不大，因为大部分成员并非来自于反对派，而是执政党。该委员会共由11位下议院议员组成，委员会的主席是处于中立立场的自由民主党人阿兰·贝斯爵士（Alan Beith）。另外10位成员中有7位来自执政党工党，仅有3位来自反对党保守党。从该委员会的人员构成方面来看，工党的影响力应该占有更大的优势。因此，该报告的结论是比较中立的，不是政治影响的结果。

由于下议院宪法事务委员会并非是反对派主导的委员会，所以，该委员会的这份立场中立的报告很快就被上议院反对派的影子御前大臣金斯兰勋爵拿来质疑政府改革措施的合理性。2月9日与12日，关于政府宪法改革的辩论仍然在上议院中继续。

2月9日，金斯兰勋爵在福尔克纳勋爵的开场发言之后立即发难。他提出了一个颇有阴谋论意味的观点：政府的改革提议的真实用意并非如其所宣称的那样，是为了分权。恰恰相反，政府提议的真实用意是弱化司法权。将最高司法权从议会独立出来之后，在民粹的（populist）首相的强大权威之下，并没有准备任何明显的维护法治的措施。将最高司法领袖御前大臣赶出内阁，将首席法官赶出议会，这些做法都削弱了司法权的力量。不过该说法立刻遭到了古德哈特勋爵的反驳与福尔克纳勋爵的否认。福尔克纳勋爵以刚刚与沃尔夫勋爵达成的《大协定》为例，来说明改革对司法独立的保障得到了首席法官与部分常任法律贵族的认可。

布里奇斯勋爵（Lord Bridges）将关注点转向分权理论本身。他对分权理论的产生进行了梳理，他认为孟德斯鸠虽然是从18世纪的英国政治中总结出的分权理论，但该理论并不符合英国政治的真实情况。他又以美国为例，指出美国的联邦最高法院法官任命需要行政权与立法权的参与，也不是纯正的分权。他提议英国人在接受分权理论之前最好先检省本国的历史基础。对此，福尔克纳勋爵没有作正面回应，只是强调随着时代的发展，最高司法者是议会第二院议员的这种做法已经不合时宜。他还以近些年常任法律贵族们承诺不审理自己参与立法的案件为例，说明分权理论在英国早已是政治实践。

波里勋爵对福尔克纳勋爵所说的法律贵族们在立法权的阴影下工作的说法表达了不满。他说，自己从未觉得自己在上议院的司法工作是在立法权的阴影之下完成的，福尔克纳勋爵的说法恐怕不妥。福尔克纳勋爵立刻出来进行澄清，他说他同意波里勋爵的观点，他只是想表达司法在议会中不够独立而已。紧接着他又举出宾汉姆勋爵的观点来为自己做辩护。^[30]面对这些质疑，福尔克纳勋爵还算应对自如，但在2月12日，他遭遇了比以上2月9日更具有挑战性的质疑。

2月12日，福尔克纳勋爵刚发言不久，就被翁斯洛伯爵打断。^[31]翁斯洛伯爵认为，福尔克纳勋爵指出御前大臣是最近才开始对议会负责的说法是错误的，御前大臣一直都是对议会负责的。严格来说，在“国王在议会中”统治的习惯成形之后的都铎王朝，御前大臣理论上就算是对议会负责了。但在实际上，御前大臣明确地对议会负责还是在19世纪之后。福尔克纳勋爵不得不在承认错误之后继续自己的发言。

当被打断的福尔克纳勋爵继续完成了其关于政府进一步改革计划的发言之后，劳埃德勋爵（Lord Lloyd of Berwick）站起来只问了一句话：

尊贵而博学的福尔克纳勋爵说他已经就改革的细节问题进行了商议，但他有没有对改革的原则问题进行过商议呢？

福尔克纳勋爵回应说在2003年6月12日的政府宣言中已经对将要进行的三大原则性改革进行了阐述。他接着解释说：

我相信花费更长的时间是无益的，这会使整个制度进入一个不确定的状态，而我们将面临一个让人难堪的混乱时期。数代的法官们、律师们、教授们，甚至官员们一直在考虑这些问题。如果我们不能在18个月之内解决这些问题，这对于政治与法律职业来说是一种悲哀……我们相信我们的改革提议是理性的、明智的和严肃的。

轮到金斯兰勋爵发言了。他首先引用了不久前下议院宪法事务部委员会的报告来说明政府改革计划的仓促。接着，他继续就立法前审查问题向福尔克纳勋爵发问：

委员会（的观点）是完全正确的。御前大臣已经至少存在千年之久，现在的法官任命制度也已经存在至少400年了。这些根深蒂固的制度世代相传，运转良好，要改变它们至少也需要改革提议得到足够的现实检验。这就是立法前所应做的审查，而现在还没有进行这样的审查。只有通过审查，各位议员才能看清与现存制度相比，改革提议中的制度到底有什么好。

金斯兰勋爵还对欧洲人权法院是否认为英国必须实行分权理论提出了质疑。在他看来，如果分权理论是正确的，那为何英国的行政权与立法权却又混为一体？他认为，政府为了分权而进行的改革所提出的理由是靠不住的。他强调：

我们这些人真正关心的是他们对法治的威胁。御前大臣对于确保内阁中的立法计划合乎法治发挥了至关重要的作用。实际上，御前大臣在上议院中的许多辩论都可以表明，御前大臣在内阁中维护法治已经有几个世纪之久了。

一方面，尽管身处内阁，但御前大臣的超党派性及其司法誓言可以保障其司法任命职权的中立性；另一方面，由于御前大臣也对议会负责，这也使其任命过程并不缺乏民主合法性。他提醒大家，政府把一个发过司法誓言、在内阁中颇有地位、已经达到职业生涯顶峰、不再有升职念想的御前大臣，置换成了一个专司行政、不用履行司法誓言、在内阁中地位中等仍在谋求升职的宪法事务大臣。宪法事务大臣是很难像御前大臣那样维护英国法治与司法独立的。所以，反对派对政府提议的用意做了恶意的揣测也是理所当然的。(www.daowen.com)

最后，金斯兰勋爵提议，如果真的一定要建立一个独立的最高法院的话，最好在设立最高法院的立法条款之中，附加一个权利法案来保存普通法传统中的法治。仅仅只把最高司法权独立出议会是不足以维护英国的法治的，因为这样会破坏原本维护英国法治的最关键机制。没有这样一个权利法案，法官们便无法像几百年来的英国法官们那样继续承担起维护英国法治的责任。

面对事关英国法治存续的议题，几位按照惯例不应在上议院立法事务上发言的现任法官也按捺不住了，他们纷纷表达了自己的观点。12位常任法律贵族之一的尼科尔斯勋爵对宪法改革表达了不满：

尽管我以最大的善意，但还是不得不遗憾地说，政府的改革提议已经误入歧途。这种改革毫无必要且弊大于利。说其毫无必要是因为在现行制度下，法律贵族完全独立于政府——也从未有人因此指责过他们。法律贵族也不缺乏对立法权的独立。

尼科尔斯勋爵认为改革提议弊大于利主要基于两点：第一，一个新建的最高法院剥夺了现行制度的某些优点。所谓的现行制度的某些优点是指，法官们能够分享上议院悠久的历史与尊贵的地位所带来的权威，而新的最高法院则需要重起炉灶，其判决的政治权威将不如在威斯敏斯特宫中发出的判决。第二，几乎所有的最高法院都是“以法官为中心的”，而上诉委员会却不是这样，因为上议院首先是一个立法机构，除了上议院整体会议，还有各种各样的委员会，法官们会参与其中，并从这些立法与政策制定的工作中受益匪浅。这种不以法官为中心的状态可以扩展法官的视野，英国奉行遵循先例原则的背景使得英国的法官们经常处于准立法者的角色，同时，上议院的环境还会提升法官们司法工作的自信与质量。

苏格兰高等民事法院院长（Lord Cullen ofWhitekirk）也首次在上议院会议上发言，发表了一些有关宪政与苏格兰改革的观点。亚历山大勋爵（Lord Alexander of Weedon）的发言再次表达了对2003年6月内阁改组之前没有进行商议与立法前审查的不满，他还对政府以宪法事务大臣取代御前大臣这一提议感到非常的担心。他建议建立一个两院联合委员会，来审查宪法事务大臣的职责履行情况，并给首席法官向该委员会就法律问题进行沟通的机会。他说：

我提醒本院仔细考虑一下什么是司法独立。仅仅简单地建立一个独立的任命系统并不意味着司法独立，仅仅简单地确保法官职位的安全也并不意味着司法独立。在立法中，我们必须确保宪法事务大臣无权染指法官们在其自己法院内的工作。

教士贵族切姆斯福德勋爵（Lord Bishop of Chelmsford）的发言则更引人深思。他说：

整个议会，特别是本院的最重要的任务之一，就是确保我们宪法的健康。英国的宪法总是处于不断的变化之中。成文宪法的改革通常是通过一个正式的修宪程序。而不成文宪法，比如我们的不成文宪法，是通过调整习惯与修改政治性法律来实现修宪的……我们的任务就是检测这些改革提议是否违背了蕴含于我们宪法发展与历史之中的价值与原则。

因此，我们不可避免地要评价提出这些改革提议的程序。当然，我们对提供思路的各个报告心怀感激。但是，这个程序却给了我们一个最糟糕的开始。在改组之中宣布对我们的宪法进行剧烈的改革扭曲了接下来所有的辩论。因为改革的目标从宣布改革之始就已经被规定了——废除御前大臣并建立一个最高法院，我们从一开始就被锁定走向某个特定的结果。尽管有人可能会觉得不合理，但确实有这种感觉，即改革的主题已经被规定好了。议会仅仅只是被按照程序叫来讨论此事的。

……然而，我希望关注某些特殊的原则问题。当我学习宪政史时，我被告知我国的宪法有两个独一无二的特征：一个是不成文宪法，一个是以单一性为特征。这使得我们区别于那些革命后建立的民主制度国家，这些国家拥有一部成文宪法，并且将权力分为不同类型。与美国的对比就非常明显。在我国，国王在议会中，议会代表着人民与国家，政府对议会负责，议会进行立法，议会还是我国的最高级法院。行政权、立法权与司法权是相互混合的。这样一种宪法是柔性的，永远不拒绝改变，以使人民继续保持对其拥有的信心。这也是为何议会会被称为议会最高法院（High Court of Parliament）的原因。那么，现在我们打算终结议会的这种历史性职责了吗？

与劳埃德勋爵一样，切姆斯福德勋爵的发言也触及了问题的核心，迄今为止，整个改革都是在讨论改革的具体细节，但政府对于改革提议背后的分权理论却一直躲躲闪闪，只拿分权符合潮流之类的理由来搪塞。切姆斯福德勋爵紧接着对改革的前景提出了两个问题：

我的第一个问题是关于这些改革提议中所包含理念的语言与结构。我们的宪法正在朝着分权理论的方向前进吗？如果是这样，有没有人思考过这将把我们引向何方？一个真正的分权会导致行政权放在那里，立法权放在这里，而司法权被放到别的某个地方。这不符合我们民主制度的发展轨迹。让我说得更明白些。我并不反对基于分权的政治制度。美国与其他国家的宪政体制都是民主发展史上的范例。但是，那不是我们的发展史，而我很想知道我们除了陷入混乱之外还能有什么结局。首先，司法权被独立出来；接着教会与国家分离——某些人会对此翘首以待；接着是我们拥有一个议会之外的总统制行政权。而且，最后，王权往哪儿放呢？我知道政府并没有考虑过这些东西，但我们必须考虑我们将要前进的方向。

我的第二个问题主要是关于政治与政治家。本院有谁会否认美国的最高法院是一所高度政治化的机构？这个最高法院是一所拥有许多出色判决的伟大的法院。但没有人会否认其政治性——由行政权提名，立法权审议。这就是其运作的方式——坦率而透明。无人能否认其充满政治元素的角色。我的问题是一个独立的任命过程意味着什么？说严重的政治影响不存在既在原则上不正确，也在实践上不现实。但其至少在御前大臣的任免权行使上很明显。被任命者并未显示出放弃法律与法院可贵的独立。御前大臣的历史性使担任该职务的人距离政治生活更远一些，这一点不应忘记。

我不是反对变革。如果我们能找到在我们的宪法事务中注入活力的方法那当然很好。我关心的是人们的思想与思维的形塑。错误的语言与理解形式将导致我们误入歧途。^[32]

这是在执政党正式引入改革议案之前在上议院的最后一次公开讨论。许多根本性的问题被反对派们提了出来。如改革是否必要，分权原则是否适合于英国等。尽管存在巨大争议，甚至已经与宪法事务大臣福尔克纳勋爵达成《大协定》的首席法官沃尔夫勋爵也有反悔的迹象，^[33]但改革计划仍然被执政党顽强推进。英国古老的宪政传统，在拥有民意基础的下议院多数党面前，在现代分权的政治理念面前显得势单力薄。