2003年7月，宪法事务部发表了名为《宪法改革：联合王国的最高法院》的协商文件。该协商文件对英格兰与威尔士地区最高司法权的现状进行了描述，并就建立最高法院的问题提出了政府的建议，而且对与法官任命相关的事务表达了政府自己的看法。^[17]

福尔克纳勋爵在前言中指出，不管是建立最高法院还是法官任命都是具有重大宪政意义的主题，因为这涉及司法权对立法权和行政权的关系，政府相信这样可以提高司法权对立法权和行政权的独立性。但是，福尔克纳勋爵也强调，要求建立新的最高法院并不意味着现有的上议院上诉委员会的工作质量不能让人满意，恰恰相反，上诉委员会的法官们拥有极好的品格与独立性。福尔克纳勋爵还明确表示，新的最高法院应该是整个联合王国的最高法院，而不仅仅只是英格兰与威尔士的最高法院。

1.改革的必要性及最高法院的司法管辖权

协商文件指出，眼下由隶属于议会的上议院上诉委员会与隶属于行政权的枢密院司法委员会共同执掌最高司法权在形式上是对司法独立的伤害。两个委员会的办公条件也太过拥挤，跟不上时代的要求，最好能有一个独立的办公地点。而宪法事务部大臣将继承原御前大臣维护与保障司法独立的职责。政府相信，一个独立的最高法院将有助于重塑立法权、行政权与司法权之间的关系，并且有助于保持乃至于增加英国法官的独立性。

虽然权力下放案件在司法委员会得到了很好的处理，但是政府认为将权力下放案件转移至新的最高法院是合适的。协商文件指出，新的最高法院的建立给予了英国重建一个单一的最高司法权的机会，并可以避免上诉委员会与司法委员会发生冲突。

政府明确表示，不希望新的最高法院在其政治角色上有任何新的改革，或在现有上诉委员会的管辖权之上有任何的扩张。同时，政府也明确拒绝在新的最高法院的建立中，借鉴美国的联邦最高法院模式、欧洲大陆的宪法法院模式以及欧盟法院模式。英国遵循议会至上原则，而且没有单独的宪法典，宪法存在于议会制定或修改的法律之中，即便是欧盟的法案或者《人权法案》也不能动摇其地位。同时，政府还强调英国法院的职责仅仅只是将法律运用于个案中的事实，那种利用司法审查权挑战议会立法权的做法并不适合英国。按照政府的要求，新的最高法院将既不能进行违宪审查，也不能针对某个法案进行抽象审判。

关于苏格兰案件的管辖权，协商文件指出，上议院上诉委员会从未获得苏格兰刑事案件的管辖权，因此，新的最高法院也应维持该现状。

关于司法委员会除了权力下放案件之外的管辖权，政府认为，由于这些案件并不仅仅只是英国的案件，因此，将其转移至英国的最高法院是不合适的。

2.新最高法院的成员

协商文件提出，新的最高法院的首要成员是上诉委员会现有12位上诉委员会常任法律贵族。但对于上议院其他符合要求的法律贵族，也可以考虑将其作为最高法院的成员。政府对突破固定12位法官人数的方案持开放态度。最高法院如果能配备更多的法官将能够处理更多的案件与事务，但法官较多的弊端也是显而易见的，把不同的法官分配至各个法庭会是一件难以处理的事情。另外，在案件积压过多的情况下，偶尔聘用符合要求的法官，如拥有高级法院职位的法官，也是一个不错的选择。

协商文件提出，当下资深法律贵族可以直接转为新的最高法院院长。但当最高法院院长退休后，新院长的选任与法官的选任过程是否相同？政府对新院长的选任方案持欢迎与开放态度。对此，政府认为应该设立一名副院长，其选任方式与院长相同。

关于新的最高法院与上议院之间的关系，鉴于成立新最高法院的目的就是将司法权从立法权中独立出来，因此新最高法院成员不应再拥有上议院议员的身份。政府承认法律贵族对上议院的工作贡献良多，如在特别委员会里的工作，但立法者与司法者的身份冲突使得两者必须彻底分开。政府提议，新最高法院的成员将失去一切在上议院开会与投票的权力。但是，由于眼下几乎绝大多数法官在进入最高法院之前都拥有上议院议员的身份，当从最高法院卸任之后，政府认为，他们仍然拥有返回上议院的权力，上议院也需要他们。不过，政府也希望在此问题上倾听多方意见。

关于其他高级法院法官与上议院的关系问题，政府欢迎各方意见。协商文件指出，一方面，根据分权原则，任何司法人员都应被排斥在立法机构之外；另一方面，由于高级法院的法官人数众多，立法工作与司法工作发生利益冲突的可能性比较小。政府将在参考各方意见之后，再慎重考虑该问题。(www.daowen.com)

关于新最高法院法官的选任，政府不希望英格兰与威尔士的法官任命委员会参与此事，因为这是一个联合王国的最高司法机构。政府建议建立一个专门的委员会来处理最高法院的法官选任事务。该委员会提供给首相一个有限但人选有富余的名单，首相根据该名单与苏格兰和北爱尔兰的首长进行商议。然后再由首相推荐给女王。政府强调若该委员会直接推荐给女王，在最高司法机构这一层级是不适当的，因此必须与英格兰和威尔士的法官任命委员会有所区别。但是，政府认为，该最高法院的法官任命委员会成员可以是来自另外三个地区法官任命委员会的成员。

关于法官任命的方法，政府希望能够做到公开而透明，虽然政府也注意到许多资深的法官并不希望自己曝光在公众的视野之中。任命的标准与英国所有级别的法官任命标准一样：唯才是举（on merit），即诺兰原则。协商文件指出，有人提议为了提高法官的政治地位，可以在两院设计一个确认程序，类似于美国议会对联邦法官任命事务的参与那样。但是政府认为，这实现起来会很困难，因为议员们缺乏专业知识。另外，这种做法也与新的最高法院远离政治的设计初衷相悖，与将司法权从立法权中独立出来的初衷相悖。

关于申请最高法院法官的资格，现行制度是担任高级法院的法官满2年，或者担任出庭律师满15年。政府表示无意更改现行规定。协商文件指出，有人建议在申请资格中增加学院背景，如让大学资深法学教授也拥有申请资格，可以大大提高司法的多样性。但是，政府认为这种做法仅能适用于低级法院，作为最高司法机构的法官，必须拥有足够丰富的司法实践经验。

协商文件提出，最高法院的法官分布应当具有地区多样性。政府希望新的最高法院至少能够保持现有的法官地区分布状况，12个法官里，2个来自苏格兰，1个来自北爱尔兰。对于这种地区分布的要求是否应该明文化，政府推荐了几种方法：①由内部行政规章规定；②由实施准则规定；③由议会明确将其法律化。政府对此问题征求各方意见。

关于法官的任职，现行制度是只要法官行为良好，除非经议会两院的许可，女王才可以解除法官的职位。法官退休年龄最大可以达到75岁。政府认为退休了的法官如果能够再为最高法院多服务5年，将对提高最高法院处理事务的能力大有裨益。

关于最高法院的内部运转，政府表示，这本是属于最高法院的自治事务，但是由于该事项涉及法院的规模，因此政府也征集了与此事务相关的意见。当前英国最高司法的运转方式是，分为两个5人的合议庭，一个处理上议院上诉委员会的案件，一个处理枢密院司法委员会的案件，对于特别重要的案件，合议庭可以增至7人或9人。这与美国联邦最高法院等法院的全体法官组成唯一的一个合议庭审理所有的案件形成鲜明对比。协商文件认为，虽然美国式的全体审判制确实可以避免选择合议庭时的政治因素，但是英国与美国的情况有所不同。美国的法官任命是政治性的，经过总统与议会的全面参与，而英国的法官任命只是单纯的技术性的，只考察法官的才能，所以对合议庭的选择不会造成什么影响，而且分为两个合议庭更有利于审理更多的案件。

关于最高法院是否有权选择自己审理的案件，当前的做法是上诉委员会可以择案而审。这种做法的好处是，它有助于最高司法机构在案件的重要性与分类上，形成自己的政策与方法。英美法系的最高法院都是如此安排的。但是政府也承认，这种做法也有一些弊端：①属于大陆法系的苏格兰不适合这种方法；②选择案件花费的精力太多，而审理的案件太少；③额外增加了当事人的费用支出。因此，政府就此问题征求了社会各界的看法。

关于最高法院的名称，当前已经存在一个“最高法院”，即英格兰与威尔士最高法院，包括上诉法院、高等法院与王座法院。在苏格兰与北爱尔兰，“最高法院”一词也都有所特指。政府建议，上述各种“最高法院”今后不再沿用，英国将只有一个最高法院。

最高法院的法官也不应再拥有众多的特殊头衔，他们也将不再是贵族。对于他们的称呼，政府提议可以在他们的姓名之后加上“最高法院法官”（Justice of Supreme Court）的称呼，而其姓名前将不再有什么头衔。然后，鉴于上诉法院与苏格兰高等法院的法官已经拥有“Lord”的称呼，若最高法院的法官缺少“Lord”这一头衔将易于引起误解。因此政府建议可以称呼最高法院的法官为“最高法院法官阁下”（Lord Justice of Supreme Court）。

关于最高法院与其他层级司法机构的关系，协商文件指出，最高法院为联合王国最高司法机构，是三个司法区域内司法机构的上级法院，但这一事实并不能改变眼下三个司法区域相互之间的分离现状以及其各自司法的运行状况。最高法院的院长也并非全英国的最高级别法官，^[18]因为这三个司法区域已经拥有自己的司法领袖。最高法院院长所饰演的角色应当是带领最高法院，引导各个司法区域的法律发展。司法作为一种职业的利益，也应当被视为分属三个司法区域。

关于司法行政，政府建议由宪法事务部负责。宪法事务部将如同英国政府的其他部门一样，同时担任英国的宪法事务部与英格兰和威尔士的宪法事务部。