2003年7月，宪法事务部发表了名为《宪法改革：任命法官的新方法》的协商文件。该协商文件对英格兰与威尔士地区的法官任命制度的现状进行了描述，并提出了几种改革方案以征求社会各界的意见，并对与法官任命相关的事务表达了政府自己的看法。^[15]

在该文件的前言中，福尔克纳勋爵对现行的法官任命制提出两点看法：第一，在现代的民主社会，将司法任命置于一个政府的大臣之手是不可接受的；第二，当下英格兰与威尔士地区的法官任命制度虽然确实提供了很好的法官人选，但是在该制度下法官人选更多的偏向于男性与白人，社会背景与教育背景也过于狭窄。福尔克纳勋爵宣布，政府将致力于建立一个更具透明性的任命系统，一个能吸纳更多不同社会背景与不同法律职业背景候选人，能同时获得专家与公众信任，并且能够大体上反映社会人群分布向议会负责的任命系统。同时，福尔克纳勋爵也明确指出，政府不认为欧洲大陆的司法任命模式适合英格兰与威尔士这种普通法法系地区。

1.任命机构的模式

该协商文件提出了三种模式供社会各界评判与选择：

第一种模式是，由一个任命委员会直接任命低级法官，高级法官人选则由该委员会向女王提名。在这种模式之下，任命过程的任何阶段都不需要有政府大臣参与其中。该任命委员会将行使当前御前大臣与首相在法官任命上的所有权力。该模式的优点在于，可以尽可能地摆脱党派政治的影响。但是该模式对英国既有的宪政体制也有较大的突破。从历史的角度而言，英格兰与威尔士高级法官的任命权从来都是属于君主。但光荣革命以来的宪政结构对君主的任命权进行了限制，改为由一位大臣给君主推荐，对君权的这种限制后来在英国宪法上被总结为一个原则——君主无错。由大臣向君主推荐使得大臣需为此而向议会负责，而一旦改革将大臣从法官任命过程中完全排除出来，那么这种任命恐怕会找不到可以负责的大臣。不过，协商文件表示，即便是与现有宪政原则有冲突，议会立法仍然有权改变宪政原则，只不过这种模式的使用需要谨慎考虑。

第二种模式是，由一个推荐委员会向一位大臣推荐适合的法官候选人，该大臣再推荐给女王任命高级法官，并直接任命低级法官。就大臣的推荐权限而言，这种模式有三种安排可供选择。第一种是推荐委员会的推荐名单里的人选远多于需要任命的法官人选数量，因此，大臣可以在其中挑选合适的人选，如果对所有候选人都不满意，大臣还可以退回去。第二种是推荐委员会对每一个法官职务都只提供两三个候选人，大臣在其中进行选择，如果全都不满意，则可以退回去。第三种是推荐委员会不给大臣保留任何挑选候选人的机会，直接呈上整个任命名单，大臣要么立刻推荐给女王，要么直接搁置下来。在该模式中，大臣有可能会对推荐委员会的推荐人选行使搁置权，这种搁置权是一种消极的权力，大臣仅能搁置自己不满意的候选人，但不能直接向女王另外推荐自己中意的法官候选人。对于这种搁置权的行使，也有很多值得思考的地方。比如，大臣的搁置甚至拒绝是否应该公开或者向议会报告？如果公开的话，那么大臣的搁置或拒绝将会使法官候选人的名誉受到严重影响，是否可以考虑隐去被搁置者的名字，仅仅只在年报里公布统计数字？在该模式中，虽然推荐委员会承担绝大部分的工作，但是却保留了大臣责任制，因而与英国现有宪政原则相容。

第三种模式是，一个混合委员会，但在任命高级法官之时则是推荐委员会，在任命低级法官之时是任命委员会。该模式兼顾了独立性与大臣责任制，具有很好的合理性。但是，划分“高级法官”与“低级法官”的界限是一个值得商榷的问题。协商文件建议，当下但凡需要女王任命的法官职位都可以被视为是“高级法官”，但个别现在仍由女王任命的兼职法官职位，可以被调整为“低级法官”。

对于这三种模式，政府更倾向于推荐委员会模式，但是大臣不应被赋予在推荐人名单里选择的权力，推荐委员会在给大臣推荐的名单中不应留有任何的选择余地。大臣若对被推荐人不满，只能拒绝名单，将其退回。在对某些最高级法官的任命上，可以有一些特殊规定，比如可以在大臣拿到被推荐人名单之后，给大臣与被推荐人接触面谈机会，并且留有一定的时间。

2.任命机构的具体设置

任命的范围究竟是包括所有御前大臣负责任命的司法职位，还是仅限于几百个法院与法庭中的专职法官的司法职位？协商文件表示这有待于参考协商结果的意见。

低级法官与高级法官的考察资料会有很大的差异。低级法官中有很多兼职法官，很多人在申请之时并不是法官，因此其资料的搜集就需要到其行业去整理；而高级法官申请人都有多年的法官工作经验，在业内已经享有一定声誉，其资料的搜集也很容易。但是在最高级层面，这些资料存在失真的可能，因为这种候选人可能会利用自己的声望影响到这些资料的真实性。因此，委员会应根据不同的职位类型与职位层级，设置不同次级委员会来任命不同类型、不同级别的法官职位。

法官在达到强制退休年龄之前，可以做兼职法官发挥余热。这是一个纯粹的司法行政事务，当前，此事务归御前大臣管理。委员会不适合再管理此事，日后最好交给首席法官处理。

关于政府正在积极推动中的英国最高法院法官的任命，英格兰与威尔士的任命委员会不适合牵涉其中，因为最高法院将是几个地区的共同法院，而不单单属于英格兰与威尔士。

关于在法院日常工作中的许多行政安排，眼下是由御前大臣负责管理，任命机构不应介入其中。

关于任命过程的监督，协商文件提出了两个方案：第一个方案是设立一个独立的监督机构来监督整个任命过程。这种方案将会给公众、议会与政府对委员会的效率带来更大的信心。第二种方案是由委员会自己来受理对法官任命问题的申诉，如果委员会不能让申诉者满意，也可以将该申诉呈送至议会进行独立审查。政府认为前一种方案更符合对法官任命透明性与独立性的要求，因而更倾向于该方案。

关于任命机构的法律地位，政府希望能由议会立法来确立，而不是仅仅由宪法事务部来设立。

关于任命机构的组织结构，协商文件提出了三种方案：第一种方案是任命机构是一个非政府部门的独立公共机构，有独立的雇佣工作人员的权力，整个机构对议会负责。第二种方案是任命机构没有独立的办公人员，其办公人员由宪法事务部的工作人员兼任，但整个机构仍然向议会负责。在这种方案下办公事务的处理效率会比较高，但存在独立性问题。第三种方案是任命机构与办公人员组成一个非大臣部门（non-ministerial department），财务由议会直接负责，不依赖于宪法事务部，但是仍然属于一个政府部门，并不是完全独立于政府。政府认为任命机构应该是一个完全独立的非政府部门的独立公共机构。(www.daowen.com)

3.任命机构的其他功能

不管任命机构采用三种模式中的哪一种，政府都认为该机构应当具备以下职责：①对任命过程的改进；②一旦得到女王许可便应开始处理任命事务；③推进鼓励法律人以及其他专业的人才申请法官；④统计任命数据。这些事务是直接关涉任命的，因此理应由任命机构负责。

任命的标准是实现优质司法服务的基础。政府认为，政府是厘清任命标准的理想主体。制定关于司法任命政策的权力，应该保留在政府手里。任命机构在这些事务上也有发言权，政府在作出决定之前会与任命机构进行沟通。

协商文件列举了妨碍法官职业背景多样性的几类因素，包括：①司法职位的地位与环境以及工作任务妨碍到家庭生活；②影响女性与少数族裔法律人申请意愿的一些因素；③女性因家庭原因职业生涯中断，影响其职业发展。协商文件指出，新的独立的任命机构的好处在于，它可以重新思考这些问题及其解决方法。

政府不认为大陆法系的那种单一的法律职业模式适合于英格兰与威尔士。认为让不同法律职业的人士申请法官将有助于提升法官背景的多样性。因此，政府建议中断职业生涯的法律人或者兼职法官都有被赋予申请更高级法官职位的权利，但是不得损害唯才是举的原则。被任命后的法官不应被视为是雇员，否则会损害法官的独立性。司法方面的开销与津贴应由议会负责，任命机构不适合负责此事，但可以提供建议。

对法官的指控在改革前由御前大臣负责，但只能是针对个人不端行为，若是针对司法判决的不满，则只能走司法程序。受到针对个人行为指控的法官，会受到御前大臣的调查，若控告属实，法官本人会被警告或谴责。如果不端行为性质严重，御前大臣可以将其撤职，但是在实践中都会先征得首席法官的同意之后才这样做。御前大臣规训法官的权力来自于其司法领袖的身份。对于规训有不端行为的法官的权力，协商文件给出了以下几个改革方案：第一种方案是，将该权力直接转给首席法官。这种改革方案有利于司法独立与分权。第二种方案是，由任命机构调查，并对首席法官给出自己的处理意见。这种方案有利于增加处理过程的公信力，因为由司法界处理自己成员的问题是不合适的。第三种方案则直接由任命机构处理这类问题。这种方案的好处在于，法官的品行也是任命机构的考察对象，由任命机构处理这类申诉有助于增加该机构了解法官品行的机会。第四种方案，将该权限完全交由任命机构之外的机构处理。政府在此问题上并没有明确表态自己支持哪种方案，只是声称自己将以开放的态度倾听不同的意见。

对于法官职业培训的问题，当下英格兰与威尔士的法官培训任务是由司法研究委员会（Judicial Studies Board）负责的。司法研究委员会对宪法事务部保持有一定的独立性，政府相信继续由该委员会负责法官培训事宜是合适的。

对于法官对法院行政、工作人员、政府部门、御前大臣以及其他法官的抱怨，如认为自己因种族、性别、性取向等因素遭到歧视，可以考虑申诉至任命机构，或任命机构的委员，或其他独立机构。政府等待协商的意见。

关于司法独立的维护，政府建议仍由御前大臣，也就是现在的宪法事务部大臣负责。

4.任命机构的成员

关于任命机构成员的选任，政府建议应该使用公开与透明的方法，遵循“诺兰原则”（Nolan principles）^[16]。政府建议由宪法事务部的常务秘书主持一个独立的推荐机构，呈交给首相，再由首相向女王推荐法官任命机构成员的人选。

关于任命机构的规模，政府建议15名成员为佳。任命机构的成员应该由三种人士组成：法官代表、法律职业者、非法律专业人士。政府认为三种人士的比例应当均衡，分别拥有5名代表是一个不错的选择。

关于任命机构的主席，协商文件给出了两种选择：第一种选择，由非法律专业人士做主席。这样可以确保任命机构中人数只占1/3的非法律人士的声音得到传达。第二种选择，由一位资深法官做主席。这种方案可以增强法官在任命机构中的代表性。但政府并没有给出自己在此问题上的意见。

关于任命机构其他成员的任命，政府建议来自法官群体的成员将被直接提名，而不必进行竞争。但这种提名应当由法官委员会（Judges Council）提出，宪法事务部不应染指其中，这样可以确保提名是完全独立于政府的。律师委员会（Bar Council）与法律协会（Law Society）也可以考虑在提名中发挥自己的作用。

为了确保任命机构成员来源的广泛性，可以考虑允许其兼职工作。尽管允许成员兼职工作，但对任命机构成员的任命时间却是稳定的。成员不应在任职期间被调离或辞去岗位。政府建议成员任期为5年。

如果任命机构成员想要成为一个法官，则需在申请之前辞去该机构的职位。