2003年6月12日下午，政府在唐宁街10号突然宣布对内阁进行改组，新的改组对政府部门结构进行了“几项重大改革”。这些改革包括：废除原有的御前大臣事务部（LCD），原御前大臣欧文勋爵即刻退休；成立一个新的宪法事务部（DCA），该部门吸收了前御前大臣事务部绝大部分职能，部门长官保存御前大臣的称号，福尔克纳勋爵（Lord Falconer）接替欧文勋爵成为御前大臣，也成为第一任宪法事务部大臣；政府打算成立一个新的最高法院，以取代当前上议院上诉委员会。布莱尔政府宣布，改革的目标是“将行政、立法与司法的关系置于一个现代的基点之上”。^[1]

类似的改革议题在1997年之后早已被各界广泛讨论，不过发动此次改革的时机之突然，改革内容之激进，不仅让公众，也让许多内阁成员感到惊讶。在2001年的工党竞选宣言中，工党计划将英格兰与威尔士的司法行政职权从御前大臣事务部中转移到一个新的司法部，该司法部长官将直接向下议院负责。由此可见，在2001年竞选之时，工党政府对御前大臣事务部的改革思路仍然是调整其职权，而不是废除其部门。^[2]工党政府自1997年上台以来一直着手大刀阔斧地推进各项改革，但是御前大臣及其事务部却一直未曾在疾风骤雨的改革中被削弱力量。恰恰相反，御前大臣的职权在强势的欧文勋爵的努力下反倒有所增加。这种强势一方面是来自于欧文勋爵与布莱尔首相亲密的私人关系；另一方面是来自于欧文勋爵本人在布莱尔政府的宪政及法律改革中核心策划者与推动者的地位。《人权法案》等一批重要改革法案能够顺利通过，欧文勋爵功不可没。他的勤勉与专业也赢得了其法官同僚以及整个法律职业群体的信任。因此虽然许多人期待着能够建立一个独立的最高法院，也期待着尽早对涉及三权的御前大臣事务部进行改革，但很少有人会大胆设想将这个正在推进当下宪政与法律改革的重要部门废除。^[3]布莱尔首相不仅这么想了，而且还如此做了。欧文勋爵这样一个强势的内阁重臣，在主导了一系列成功的重大改革之后，竟由于进一步改革的需要，不得不以退休终结自己的政治生涯，不免让人有鸟尽弓藏之感^[4]；御前大臣事务部这样一个枢机政府部门，在其权力达到百年来的新顶峰之时，转瞬间就被废除；御前大臣这样一个有着千年发展史的官职，其命运也走到了十字路口，甚至存在成为历史遗迹的可能。英国《电讯报》（The Telegraph）用大幅标题写道：“布莱尔抛弃法律传统，激进改组”（Blair casts aside legal history in radical reshuffle）。《观察家报》（The Observer）的标题则是：“内阁改革离经叛道”（Cabinet ignored over historical legal reforms），并透露该内阁改组决议根本就没有在内阁会议上商讨过，而是仅仅在决议公布于众之前几个小时才开会告知阁员。卫生大臣艾伦·密尔本（Alan Milburn）在改组消息公布后便推脱因家庭原因向布莱尔递交了辞呈。环境部长迈克尔·米彻（Michael Meacher）也在改组后辞职，并向媒体抱怨说现在英国政府已经从内阁制变成总统制了。^[5]

除了改革的时机与内容，改革的形式也颇有争议。由于此次改革不仅仅是行政部门内部的大调整，而且还涉及立法权与司法权，可以说是一次触及宪政结构的大改革。对于如此意义重大的改革，布莱尔政府未经议会两院的详细讨论，仅仅只通过几个幕僚私下商议，就强行启动，甚至连内阁会议都对此次改革行动毫不知情，未免也太失之莽撞。能够仅凭与几个亲信商议之后就推动如此伤筋动骨的改革，现代以来有这样权力的，恐怕也只有亨利八世这样的专制君主了。而一个现代英国首相若敢这样做，确实如报纸所言，是离经叛道，悖逆了英国的宪政传统。由于改革的主要对象包括御前大臣及其事务部，但御前大臣同时还兼任上议院议长，首相从理论上来说，确实可以通过改组内阁换掉御前大臣，从而达到更换上议院议长的效果。但是，首相是否有权力废除涉及立法权与司法权的御前大臣事务部呢？如果御前大臣事务部被废除，首相是否有权力将上议院议长一职转给另一个内阁部门的长官呢？恐怕首相不可能对议会（尤其是自治程度颇高的上议院）有这样的权力。因此，首任宪法事务部大臣福尔克纳勋爵很难说是否有权坐在上议院议长的座位上，虽然他仍领有御前大臣头衔。首相的这次改组存在着合法性问题。

上议院的议员们对首相鲁莽的举动反应激烈。刚刚从媒体那里得知自己议院的议长职位被首相一个声明就给“废除”了的上议院陷入了激烈的辩论。6月12日晚上6点32分，刚刚经过上一个动议表决，得到了几分钟休息时间的上议院贵族们从电视中看到了这个令人震惊的消息。当时上议院正在审议《水法议案》（Water Bill），怒不可遏的翁斯洛伯爵（Earl of Onslow）以激动的语气打断了上议院预定的讨论议题，这种直接打断审议议题的做法在自律性很强的上议院比较罕见。他说：

各位，电视中说御前大臣事务部将被废除。未经争辩就把一个拥有800年历史的部门废除，对议会没有任何解释，也没有在议会进行任何讨论，这难道不是一种耻辱吗？仅仅由于首相一时兴起，我们的宪制就被更改了。突然间就变成了这样，没有人知道这一切是怎样发生的。这是对程序的滥用！是对权力的滥用！也是对职务的滥用！对此我们能做什么？因此我请求上议院立即休会（讨论此事）。

有上议院议员起来提醒他说，如果要在上议院讨论此问题，他应该按照常规程序先申请，而不是以这种临时的方法来表达自己的意见。对此翁斯洛伯爵作了回应：

那为何政府不用常规程序先去发表一个白皮书来向世人展示他们要对宪制进行的修改？这是完全而彻底的耻辱！我已经表达了我的观点。我也许确实是个老古董，但是政府这次对宪法的破坏、对特权的滥用以及对职权的滥用都深深地触动了我。

上议院议员们对翁斯洛伯爵的观点态度不一，为了说服其他上议院议员，翁斯洛伯爵继续解释道：

我这样做既不是出于对尊贵而博学的欧文勋爵的爱戴，虽然我确实很尊敬他，也不是因为由于对欧文勋爵的继任者的感情。我这样做是因为我认为一个宪政职位与宪政机构仅因首相的一时冲动就被突然废除是一种彻头彻尾的耻辱。所有其他的宪政机构都依靠它们来制衡。首相怎敢如此藐视上议院？他怎敢忽视像威廉姆斯勋爵（Lord Williams）^[6]这样的尊贵而博学的议员的意见？他怎敢做出今天这样的行为？

我们生活在一个议会民主制社会中，经过数百年的历练，我们的民主制拥有均衡与制约的体制。我们不能容忍专制政府，更别说是一个最坏的专制政府。这正是先人们召集议会的目的——防止出现专制政府。现在，我们突然有了一个最坏的专制政府！

他们被党鞭（Whip）召集而来，他们簇拥于政府大臣的后座，以便能够让自己上电视镜头。

坐在大臣之后的执政党议员波里勋爵（Lord Borrie）面对翁斯洛伯爵如此直接的指责，马上表示，大臣后面的位置一直以来都是自己的。翁斯洛伯爵承认那座位确实是他的，自己这样说是轻率的，但：

当我断言我们刚刚见证了宪法被破坏的时候，我的言论并不轻率。当我说不能仅凭唐宁街10号的临时——感谢上帝——主人的一时兴起，就更改800年之久的英国政治史时，我的言论并不轻率。所有唐宁街10号的主人都是临时的。

当翁斯洛伯爵激烈的言辞让气氛有点尴尬之时，科普勋爵（Lord Cope）站出来缓和气氛，并详细表述了自己的看法：

在我看来，可以从两个方面来看待今天下午发生的事情。第一，首相有权重组内阁，并在不同部门之间进行人员调动。他还对不同部门的职权进行了调整。这是符合传统的，而且也有先例。毫无疑问，调整职权并使之生效是首相从国王那里得到的国王特权（prerogative）。第二，看电视中政府的意思是未来将不再打算让已经存在数百年之久的御前大臣继续行使其职责了。实际上，政府是从上议院收回了御前大臣作为主持官的服务。此举会对上议院及其未来产生很多潜在的影响。这完全属于上议院的事务。我相信，上议院需要自己来作出如何处理此事的决定。

我不敢以宪法专家自居，也不太清楚有多少基本立法会因御前大臣事务部的变故而受到影响，但是我想知道这些是很有必要的。对于法官的任命当然也是如此。我相信我们有必要建立一个新的法定的任命委员会。我不太清楚在此期间法官们该如何任命，但是毫无疑问我们需要讨论此事。

我尤其关心下午发生的事情对上议院的影响以及其是如何运作的。对我而言，我相信这是上议院的事情。我同样相信这是一件应该得到我们议员广泛商议与讨论的事情，比如在上议院的相关委员会或者什么其他的机制。我们应该得到商议。如果政府能够谈论他们在做什么，为何如此对待上议院，为何做出这样的变更，以及关于结果他们打算怎样做，那将会是非常有益的。短期的结果是可以通过某种方法处理的，但是对上议院在未来的地位的长期影响，需要更深层次的思考。

尊贵而博学的上议院领袖在此，他毫无疑问能告诉我们，政府此举的想法是什么，让我们考虑上议院的未来以及如何对今天下午发生的事情进行商议与思考。

米勒女男爵（Baroness Miller）则表达了不一样的观点：

显然，我很遗憾现在会场并没有足够多经验丰富、资历老道的议员来就此事发表意见。我认为，考虑到其对上议院的重要性，政府的声明没有首先发表在上议院令人遗憾。然而，错误已经犯下，我不认为在眼下对此事进行辩论或者休会有利于上议院的权益。原因很简单，很多我所知道的可能想要参与辩论的人都没来，他们可能根本不知道现在有如此重要的辩论。

此时，颇有威望的上议院领袖威廉姆斯勋爵发表了自己的看法：

我认为，众所周知，以恶制恶（two wrongs don'tmake a right）无论是从宪法层面还是道德层面都是不可取的。不管怎样，我谅解翁斯洛伯爵的无礼言论，并谈点实质的。如果可以的话，我提一个建议：不要相信任何电视上听来的东西……

米勒女男爵说得很对，现在并不是讨论对我们如此重要的议题的时候。以我在这里的经验，没有哪一方或者哪一个人能够垄断这个议院。然而，我将读一下政府的这份文件。它们还没有被正确地解读或恰当地阐释。该文件的标题是“上议院议长的改革”。尊贵的议员说得很对，协商是必要的，相信每位议员也都认同这点。我希望我有资格说在有关本院的重要议题上，我从未缺席。我们经常观点不同，但我不认为哪位议员会说我没有提供商议的途径。

接着，威廉姆斯勋爵坦言自己受首相之托与议会各派别商议。他强调首相是有权任免内阁成员的，而且在各项宪法改革当中，首相也是发起人。只不过，首相的改革需要两院的同意才能成为最终立法。特来福冈勋爵（Lord Trefgarne）表示，自己虽然没有细看政府的文件，但却对里面的提议并无反对之意。但是，他同意翁斯洛伯爵的观点，议员们通过电视才知道政府的想法，这实在令人遗憾。科普勋爵也认为，政府如果能够就这个重大议题更直接地与议会沟通就好了。他对威廉姆斯勋爵的发言做了回应：

我们讨论的是一个意义深远的变化，不仅仅是因为宪法，而且也包括上议院的运作体制将会在将来被变更。我可以说，御前大臣是这个国家仅次于女王的第二人。这就是他的地位。仅仅简单地在电视上宣布该职位不再存在，而并不告知会受到这一决定深刻影响的上议院，这种行为是对各位尊贵而博学的议员们的一种无礼行为，他们在上议院的相关事务上负有职责。……但是，这是一件关乎整个上议院的事情，而今天下午，上议院没有得到应有的礼遇。

威廉姆斯勋爵立即反驳道：

我认为您犯了个错误。本国次重要的人是威廉姆斯——罗恩·威廉姆斯（Rowan Williams），坎特伯雷大主教。虽然现在就准备一份政府文件很容易，但是当只有这么少的议员出席的情况下就对如此重要的议题进行辩论，是毫无意义的（idle）。我再次恭敬地建议我们应该在这里画一条线，我已经将刚才的讨论做了记录，并会对其保持适当的关注。

拜福德女男爵对今晚突然发生的激烈争辩有点不耐烦了，她说：

也许，我应该介入一下了。我们现在正在讨论《水法草案》。有两件事情让我很不快。第一个是此次政府行事的方式。不管上议院领袖威廉姆斯勋爵如何解释，我希望他确实能感觉到如此对待上议院是不明智的。第二个是坐在威廉姆斯勋爵后面的同僚表现得很无礼。这种态度很让人遗憾。当米勒女男爵坦诚地表示自己来时尚短，需要他人的指点的时候，有一两个人摇头，反对派这边亦有人如此，这种对她的嘲笑是可耻的。我希望议会将我的遗憾记录在案。

面对拜福德女男爵的严厉批评，马上有议员解释他们其实是支持米勒女男爵的。大多数议员也感到没有必要再争辩下去了，应该赶紧就翁斯洛伯爵的动议进行表决。翁斯洛伯爵在表决前做了最后的陈述：(www.daowen.com)

尊贵而博学的议员（威廉姆斯勋爵）已经站起来解释了为何变革是必需的。我并不反对变革。实际上，他和我曾一同投票支持明智的变革——关于我们威尔士的事务。我所反对的是他们的做事方法。……

严重冒犯我的是，政府以目空一切（high-handed）、近乎萨达姆的方式来对待我们的英国宪法。我自30年前进入上议院以来，从未像今天这样愤怒。我爱这个上议院，我爱这个国家的宪法，我爱均衡的辉格政治（a balanced Whig arrangement）。但是它们今天遭到如此对待！……请不要以今天发生的方式对待宪法，请不要以今天发生的方式对待上议院，请不要把800年之久的英国自由当成是“漂流木游戏”（pooh-sticks）。我希望测试一下上议院的看法。

紧跟着，上议院对翁斯洛伯爵的动议进行了表决。表决结果是23票赞成，81票反对，翁斯洛伯爵的动议被否决。

为了解决这种合法性问题，首相布莱尔另辟蹊径，他绕开议会两院，直接提请女王御准对福尔克纳勋爵的任命，以使福尔克纳勋爵获得担任上议院议长的资格。关键时刻，女王同意了首相的意见，使用君主特权支持了首相。这是一个不同寻常的做法，有悖于英国惯常的政治理论，即便是女王支持了首相的改组，也不能掩盖此次改组所存在的诸多理论上的问题。但是，君主特权为首相有争议的改组行动提供了一层合法性外衣，至少让这次改组从面子上看得过去，从而避免了一场尴尬的宪政危机。

在接下来的6月13日，由于政府同意在6月16日之前发表一个声明以说明情况，因此上议院议员们纷纷表示愿意等到16日再做评价。在6月16日的上议院会议之上，威廉姆斯勋爵首先详细解释了政府的计划。在威廉姆斯勋爵的发言中，政府的行为被解释成“宣布一揽子提议”（announced a package of proposals）。但反对派们不依不饶。斯特拉思克莱德勋爵（Lord Strathclyde）认为威廉姆斯勋爵的发言是避重就轻，回避了大多数人关注的问题焦点。他说：“首相的重组是混乱而笨拙的，其行为侵犯了上议院的许多权力，而且在后来的声明之中也没有提到任何道歉的字眼。”他强调：“一个成功的宪法改革需要得到广泛的同意才可能成功，英国现行的宪政体制已经有350年的历史，难道首相就如此自信他们是正确的，而多年的宪政实践是错误的？”^[7]

面对尖锐的诘问，威廉姆斯勋爵反问道，让一个内阁大臣担任上议院议长，合适吗？威尔士、苏格兰、北爱尔兰、德国、美国、澳大利亚等国家和地区的议会议长都来自于议会自己的选举。如果津巴布韦有一个拥有议会议长之权的政府部长，各位议员一定不会认为该制度是合适的。为什么上议院会没有自信去选择自己的议长呢？

有议员提出，上议院是自律的，上议院可以没有议长，但是上议院不能没有一位受人尊敬的御前大臣。而“最高法院”这个词汇是很没有英国味儿的。对此，威廉姆斯勋爵回应道，福尔克纳勋爵就是御前大臣，他仍然属于上议院，“最高法院”这个概念早在1835年《最高法院法案》（Supreme Court Act）之后就已经在英国存在了。^[8]

6月16日的上议院辩论未能达成什么共识，两天之后，也就是6月18日，威廉姆斯勋爵在上议院宣读了首相的一份详细声明。该声明对政府的各项改革计划做了进一步的解释与说明。斯特拉思克莱德勋爵认为，首相的声明说得多，但没有对改革的具体问题做出任何解释，人们对改革仍然一头雾水。而且，首相仍然没有为上周四的事情表达过任何歉意。麦克纳利勋爵（Lord McNally）认为首相缺乏对议会的同情与理解，他应该意识到，宪法改革需要合作与协商才能成功。

对此，威廉姆斯勋爵反驳说，人们应该更多地关注于实质而不是形式。他直率地表达了对美国联邦最高法院的欣赏，认为美国式的最高法院适合于一个选举制的上议院，由于英国上议院下一步的改革方向是加入选举元素，因此一个美国式的最高法院也许更适合英国。沃丁顿勋爵（Lord Waddington）说，首相确实有权对政府机构进行调整，但他怎能未经协商就废除一个如此重要的部门？对此，威廉姆斯勋爵回应，首相早前在下议院已经说过了，他提出的建议需要议会的立法认定。威廉姆斯勋爵刚要继续发言的时候，便被沃丁顿勋爵打断：

这才是我要表达的问题：为什么首相上周四未经任何预先的商议就废除了御前大臣事务部？

首相说的是，那只是他的提议（proposal）……正如首相今早所强调的，在得到两院的同意之前，他们的任何提议都不可能生效。

纳斯比勋爵（Lord Naseby）发问：

为何（改革计划）未曾在本届国会开幕的女王致辞中提到过？上周到底发生了什么紧急事件，要如此匆忙，要我们在4周及9月的2周之内决定这么多问题？^[9]

威廉姆斯勋爵对此回应说，虽然女王致辞中未曾提到，但未必所有政府政策都必须来自女王的致辞。

“那，有什么紧急事件吗？”纳斯比勋爵接着问道。

这里不存在什么紧急事件。这些建议至少在过去的10年中已经被法律人们反复地讨论与争辩过了。

麦克伦南勋爵（Lord Maclennan）对威廉姆斯勋爵对美国联邦最高法院的赞美表达了反对意见：

我没有想到政府会喜欢像美国这样的最高法院，当前它正由于其政治色彩而遭到严厉攻击，其法官成员也因党派化而饱受批评。我希望他（威廉姆斯勋爵）能明确表示政府没有这样的想法。

埃尔顿勋爵（Lord Elton）提出，如果御前大臣不再担任上议院议长之职，那么除了上议院领袖之外，上议院将失去所有与内阁的联系，这不利于在内阁之中表达上议院的声音。对此，威廉姆斯勋爵未立即作出回应。因时间关系，这一天上议院关于此问题的讨论不得不结束了，政府方面并未能与上议院的其他议员们达成什么共识。^[10]

6月25日，威廉姆斯勋爵就上议院议长改革问题与上议院议员们进行了讨论。有人提出将御前大臣的头衔保存在上议院议长之上，还对议长的正式名称发表了各自的看法。甚至还有议员提出，御前大臣作为上议院议长，对于上议院的运作并不是很重要，理由是在88条的《上议院议事规则》中，仅有5处提到了御前大臣。^[11]

7月3日，上议院就埃尔顿勋爵草拟的两个修改方案进行了探讨。威廉姆斯勋爵对上议院议长失去内阁成员身份问题进行了回应。他说布莱尔首相自1997年上台之后，特别邀请了两位上议院议员列席于内阁会议，已经形成常例，这样上议院在内阁会议中就有了3个表达意见的渠道。而御前大臣本人也并非永远都是内阁成员，在历史上曾出现过御前大臣被排除于内阁之外的情形。在讨论期间，翁斯洛伯爵又一次站起来反对政府的改革计划，并反问威廉姆斯勋爵，英国的现行制度是否不够好。可惜他的发言未能引起其他议员的共鸣与支持。由此可见，随着政府展现出开诚布公的商议态度，很多议员虽然仍然对发生在6月12日的事情不满，但是多数人在宪法改革这个问题上，都采取了更为务实的态度。翁斯洛伯爵对政府不依不饶的态度，已经不能得到多数议员的支持。^[12]

7月9日，上议院成立了一个特别委员会，处理未来上议院议长的改革问题。^[13]

上议院在暑期休会期之前最后一次审议宪法改革问题发生在7月14日。在这次讨论中，当御前大臣福尔克纳勋爵提及反对派对政府提出的改革内容可能存在反对意见时，斯特拉思克莱德勋爵强调，他们并不反对改革的想法，但是改革的方式存在问题。伦顿勋爵（Lord Renton）对改革的必要性提出了质疑，他说：

考虑到我们的司法系统代代相传，被全英联邦乃至于全世界羡慕，政府在决定改革的时候有没有想过，有些变革可能是不必要的，变革是必要的吗？

对此，威廉姆斯勋爵回应道：

阁下，我再一次强调，我们拥有最高水准的法官。我同样相信我们推动的改革是发生在我们的司法系统仍然强大的时候，而不是迫于外界压力。正是因为我们的司法系统享有盛誉，所以我们的改革是主动求变，而不是像其他国家那样，在错误的时候被迫改革。^[14]

通过一个月的努力，政府终于缓和了上议院由改组事件带来的对抗情绪。政府软化了6月12日的口气，承认当天声明中的言论仅仅只是政府的改革提议。政府将就改革议题，发布政府协商文件，就御前大臣、最高法院与法官任命等制度的改革问题，与上议院及社会各界进行商议。

布莱尔政府的改组计划中将御前大臣事务部的大部分职责转移给了新建的宪法事务部，新任宪法事务部大臣的福尔克纳勋爵在多个场合都明确表示，自己将决不参与任何司法事务。想来布莱尔首相应该在任命福尔克纳勋爵之前就已经做好了沟通，享有御前大臣头衔及职责的福尔克纳勋爵自己放弃对司法事务的权力，远远好过首相在改组时直接对御前大臣司法权进行不当处置，从而避免了此次改组涉及上议院议长职权时所引起的合法性危机。当御前大臣不再染指司法权成为一种政治现实之后，再推动立法将这种现实制度化就水到渠成了。就这样，曾以精湛司法技艺为英国法的发展留下深刻烙印的御前大臣，从此与司法事务绝缘了。