（1）国内外水权交易动态

20世纪80年代以来,非农业特别是工业的迅猛发展加剧了水资源的供需矛盾,在可交易水权制度的基础上水权交易案例大量涌现。其中,在澳大利亚、美国、智利和墨西哥等国家的水权交易最为活跃。按照规范程度,国外水权市场分为正规与非正规两类。正规市场通过建立水权交易及其市场监管的一系列法律法规来规范市场行为,保证水权交易不对第三方产生负面影响。目前世界上只有智利和墨西哥建立了既有制度也有程序的正规市场,而美国、澳大利亚和以色列等国家建立了水权交易制度。非正规市场中的水权交易行为是自发进行的,农户将某段时间的多余水量出售,使这部分水资源向高效益或更需要的用途流转。

在美国,水权属于公民私有财产,经州政府水管机构或州法院批准并公告后可以转让。水权交易方式灵活多样,有长期交易与短期交易、行业内交易与跨行业交易、流域内交易与跨流域交易及加利福尼亚水银行。西部亚利桑那州、加利福尼亚州、科罗拉多州、新墨西哥州、犹他州及怀俄明州等6 个州中亚利桑那州允许地下水、地表水及污水的长期交易,其中以地下水交易为主,其他各州只允许地表水交易；流域内及跨流域交易主要发生在科罗拉多州。在美国西部,只有经济用水允许进入市场交易。加利福尼亚州的水银行模式的交易富有特色,为方便水权交易,将水量分成相等的份额,以股份制的形式管理水权。1991 年加利福尼亚州水资源局组建水银行,将购买的10.12 亿m3水量（50%来自休耕的灌溉水,32%来自地下水,其他来自地表水）高于买价售给需水者。1992 年加利福尼亚水银行受到联邦的干预,采用认购制度,农业成为买卖的主体,但不允许土地休耕,较多考虑鱼类和野生动植物用水需求[180]。美国水权多是从较低收益农业用水向较高收益的城市用水和工业用水转让,如科罗拉多州农业用水转为丹佛市和普韦布洛市城市用水,1985 年伊姆皮里灌区向洛杉矶市有偿转让35年的水权,由洛杉矶市负担工程建设费及增加的运行费作为补偿。

智利允许水权自由交易并且可以脱离土地作为抵押品和附属担保品。水权交易主要有农业用水者间的短期交易和长期交易、农业用水者与城市用水者的交易三种。其中农业用水者间的短期交易最为频繁,主要是农场主间的不同灌溉期进行借水及换水；农业用水者间的长期交易是农场主通过提高灌溉效率出售节余水来减轻负担,或者用出售水权筹来的资金换取灌溉技术,提高用水效率；农业用水者与城市用水者的交易主体主要是城市周边的农场主与城市公用事业公司,各地区气候的不同导致交易价格差别较大。[181]

国内的水权交易的典型案例是2001年浙江省义乌市与东阳市达成的国内首笔水权交易。2002 年以来,甘肃省张掖市在灌区进行水权制度改革试点,对农业灌溉供水实行水票制,农民用水前按照水权证标明的水量到水务部门购买水票,用水时先交水票后放水；结余水票可以在同一支渠有偿转让,水权价格原则上由双方协商、市场决定,水行政及物价部门进行宏观调控,转让价格一般不超过基本水价的3 倍。交易水来源于农业种植结构调整节水、规模种植节约的用水量、灌溉模式改进节水、农户因缺少劳动力休耕地的水权及政府奖励的水权。

在工业和农业之间的水权交易方式中,农业水权与工业投资的转换一度成为推崇的实践形式之一。截至2008 年年底统计[182],黄河水利委员会已审批26个水权转换项目,其中内蒙古和宁夏分别为20个和6个,合计转换水量2.28亿m3,节水工程总投资12.26 亿元。鄂尔多斯市的14 个工业项目,因受让水量每年新增工业产值266亿元。

国内外的水权交易的共同特点是：第一,政府规制作用突出,通过制定法律法规来管理水权交易,包括水权的转让程序、方式和范围等,通过立法保护环境及第三方的利益。第二,水权主要从低收益的农业转向高收益的工业。水权转换是在不增加配置指标的前提下,通过企业投资节水灌溉设施,提高农业水资源利用效率,然后将节约的水资源用于工业项目。第三,中介机构介入水权交易。除美国的水权咨询服务公司外,在智利、墨西哥等国家也存在第三方组织专门引进水权交易。

（2）水权交易的动力

水权市场之所以可能,最根本的原因是初始水权配置方案的相对稳定性与水资源供给量、水资源需求量的可变性带来的矛盾,产生了水资源利用效率提高的内在动力。

胡鞍钢、王亚华认为,在转型期我国的水市场只能是一个准市场,是在兼顾上下游防洪、发电、航运和生态等方面需要的基础上,兼顾各地区的基本用水需求,部分水权可以在上下游省份之间、地区之间和区域内部按市场化加以再平衡。[183]在准市场条件下,水权交易市场作为克服政府配置缺陷的有效机制,表现在：①水权初始配置具有一定弹性,使有限水资源向具有更高价值的产业转移,整体提高水资源使用效率；②在极端气候等特殊情况下,可以利用价格手段应对缺水风险；③逐步改变用水观念,减少资源浪费；④通过水权置换等市场机制策略,可以有效融通水利工程建设资金,减轻政府财政负担。

（3）引洮工程水权交易原则

《水利部关于水权转让的若干意见》和《黄河水权转换管理实施办法（试行）》从法规层面提出水权转换的基本原则,包括水资源可持续利用原则、政府调控和市场机制相结合的原则、公平和效率相结合的原则、产权明晰的原则、有偿转让和合理补偿的原则、总量控制与统一调度原则等,对全国及黄河流域水权转让具有指导意义。洮河流域水权转让除遵循这些基本原则外,在较长时期内还必须遵从一些特定原则。

①短期交易为主

调水能够缓解引洮工程受水区水资源一定时期内用水矛盾,但该区水资源短缺将是长期的。该工程的公益性不支持永久性的合约交易,短期的水权交易是必须坚持的原则。

②严禁生活用水向生产用水的转移(www.daowen.com)

受水区居民生活用水定额较低,满足人们生活用水需要是建设引洮工程的首要目的,切忌政府作为代理人在某种利益驱动下擅自将生活用水以市场交易为名转向生产领域。反过来,生产用水转向生活用水、农业产业之间转让水权应该得到许可。农业用水向工业用水转让水权应该严格审查。

③力求较小区域的水权交易

水资源的地域性相当突出,区位因素决定了就近交易和就近使用水资源成本最低。因此,在政府制定的水权交易规范中,应该有倾向性,交易范围应遵循这样一个秩序：支渠内部→斗渠内部→干渠内部→总干渠内部→总干渠外部。

④对第三方无不利影响

水权交易必然触及部分用水主体的利益,可能导致生态、经济和社会等一系列问题,应该在审慎评估之后进行。水权交易的负外部性不能通过市场机制调节达到完全内化,政府适当干预是必要的,将水权交易对第三方的负面影响降至最低。

（4）引洮工程水权市场结构

我国水权市场结构存在两层级和四层级观点。葛颜祥将黄河水权市场分为国家与用水户间的水权批售一级市场和用水户间水权转让二级市场,提出建立“水资源管理委员会-供水公司-用水者协会”的水权市场组织体系,设立流域水权市场管理部,实施水权交易主体、交易数量和交易价格的监管。[184]何逢标在塔里木河流域四级初始水权的基础上,根据流域内的行政区划,构建流域级、地区级、县市级和用水者协会级四级水权市场,组建“源流与干流供水总公司-各团场、县市供水分公司-用水者协会”的市场结构及“塔里木河流域管理局-源流与干流管理处-水管所、水管站”的水权市场管理机构。[185]

我国的水权市场建设还停留在理论探讨阶段。水权市场至少是主体对等条件下的交易行为,然而水资源的供给主体是政府或政府公共企业,具有某种程度的垄断性,所以完全竞争的市场是不存在的,只存在准市场情形即末端用水者之间的水权市场,这种市场往往还需要政府的介入。

从黄河流域到农村灌区（城镇居民社区、企事业单位）,根据可能的交易范围,水权市场可分为四个层级：从流域到省（区、市）内跨省交易为一级水权市场。交易流域多产水量和区际需转让的水量,由流域机构组织,省级政府主导、区内社会机构和企业参与交易谈判。可以采用协议转让、拍卖和招标等方式,其中协议转让一般为长期合同；从省（区、市）到县（市、区）跨县域交易为二级水权市场。交易县域之间需要转让的水量,由省级政府或其授权的部门组织,县级政府及社会机构、用水大户共同参与交易谈判。可以采用协议转让、拍卖和招标等方式,其中协议方式为中期合同。从县（区、市）到所辖灌区、居民社区内跨区交易为三级水权市场。交易灌区、社区之间需要交易的水量,这一级的水权交易应该由社会机构主导、公众参与、县级政府协调谈判。主要采用协议方式签订短期合同；灌区内、社区内农户之间、企业间的水权交易自主完成,可以签订即期合同。引洮工程水权市场仅包括二～四层级的三类市场。

在涉及跨县域的跨行业水权转让或交易由县政府组成部门、流域、企业与社会三方共同协商确定,三方权力均等,用市场机制进行决策；县域内行业之间水权转让或交易由行业协会主导、县域政府相关部门、企业及公众参与,以社会力量为主,运用市场机制来确定；局地灌区、社区内的水权转让或交易则在当地用水者协会见证下,由用水户达成协议,用水户自主决定。

（5）引洮工程水权交易市场

引洮工程包括1 条总干渠、3 条主干渠和12 条专用供水管线,供水渠系图见4-1。硬化的投资和用水区域决定了水权交易有形市场的位置。在有形市场的布局上,基于干渠、管线走向与受益范围,根据便利原则,安定区内官营镇作为总干渠出口和一、二级干渠的入口,可以将唯一的二级水权市场定位于此,进行跨6县域之间水权交易；将安定区内官营镇、陇西县城和渭源县城作为3个三级水权市场,其中内官营三级市场包括安定区、榆中县和会宁县,交易灌区、社区之间的水权；在9 个连片典型灌区内部即通安上坡、东岭、上湾、香泉陈家山、高崖大营、五里铺、内官二十里铺、东裕沟二十里铺和秦祁河北寨设立四级水权市场,交易各自因农户土地使用权流转、弃耕、农业产业结构调整等引起的水资源供需变动水权。

水权市场更高级的表现形式是以信息为基础的无形市场,即网络交易平台。在信息化建设比较滞后的情形下,供需双方或多方可以在有形市场进行一种见权不见物的水权交易,水量在日后约定时间由供水方交付。可以看出,对于这种特殊的水权交易要求,客观上需要建立以水权信息为基础的交易平台对大宗交易更为适宜,有形的水权市场使供需方的选择受到限制。