一般来讲,在跨区域调水工程中,各利益相关者构成了一个利益博弈网。其中,补偿的相关主体包括三类：第一类,一切从流域水资源中受益的群体,用水户包括工业生产者、农牧业生产者、城镇居民和水产养殖户等。第二类,一切生活或生产过程中向外界排放污染物,影响流域水量和水质的个人、企业和单位,主要是具有污染排放的工业企业、家庭和市政部门等。第三类,执行水环境保护工作等为保障水资源持续利用做出贡献的地区及辖区居民,包括洮河上游区域,该区域实施多项水源保护措施,为保障向下游和受水区提供持续利用的水资源经常性地投入大量人力、物力和财力,甚至以牺牲当地经济发展为代价。对这些为了保护流域水生态安全做出贡献的地区及其居民,洮河下游、受水区乃至政府,作为受益者理应担负起补偿的责任。容易被忽视的一个群体,就是调水工程建设中的非自愿移民,他们承受着工程建设带来的直接损害,也应作为重点给予补偿。由于相关主体的分散性和集体行动的困境,实践中的补偿活动由相关区域的政府作为代理人出面,形成了事实上的政府主导的区域补偿关系。

（1）洮河上游水源区

洮河干流自河源由西向东流至岷县后受阻,急转弯向北偏西流,形如“L”。根据其自然特征,干流可分成3段：岷县西寨以上为上游,河道长384 km,平均比降为4.9‰；西寨至临洮县的海甸峡为中游,河道长148 km,平均比降为2.8‰；海甸峡以下为下游,河道长141 km,平均比降为2.5‰。根据洮河流域5个水文站的水文统计资料,洮河径流主要来自岷县以上,岷县水文站以上水量占全流域的75%,上游水源区主体区域包括甘南藏族自治州碌曲、临潭和卓尼三县。径流空间变化见表3.1。

表3.1　洮河径流空间变化表

资料来源：2010年《甘肃水资源公报》。

区域内的碌曲高原有著名的尕海—则岔国家级自然保护区,该保护区是我国最大的高原湿地——四川若尔盖湿地的重要组成部分,也是黄河上游重要的水源涵养地,对补充黄河上游水流量、调节气候具有重要的作用。卓尼、临潭两县的洮河林区森林面积达21.7 万hm2,是黄河流域海拔最高、原始森林面积最大、水源涵养功能很强的上游天然林。农牧业是该区的主导产业,该区经济发展总体水平很低,两县均属于国家级贫困县。该区整体水资源比较丰富,人均水资源量远高于甘肃省平均水平,据水源区经济、社会发展规划及水资源利用规划,现状供水能力能够满足2020 年的需水量,见表3.2、表3.3。所以,引洮工程调水在短期内并不影响该区对水资源的利用。

问题是,如果水源区继续目前粗放式的资源利用和不恰当的开发模式,会加大对草原、湿地和森林生态系统的破坏程度,如水土流失、草原退化和森林剧减,则会削弱高原生态系统的水源涵养能力,洮河天然径流量也会下降,导致中游以下水量不足,引洮工程的年定额引水量则不一定能够得到保证,引洮工程存在失败的风险。另一方面,由于这一地区以农牧经济为主体,工业化和城市化水平低,污染物排放量极小,目前九甸峡水库断面水质能够达到国家二类标准。如果在未来时期,这些地区存在大力发展工业和推动城市化进程的冲动,污染物排放量将会增加,引水工程取水断面的水质不能达标时,调水工程也面临失败风险。为了保证引洮工程顺利运行,客观上需要上游水源区放弃不利于水源涵养与水质保护的经济活动,对客观上造成的利益损失,应该给予补偿。

表3.2　水源区城镇用水供需预测

表3.3　水源区农村人畜生活用水供需预测(www.daowen.com)

（2）引洮工程受水区

引洮供水一期工程受水区地处甘肃省西陇海兰新经济区,受水范围涉及陇中干旱半干旱地区的安定区、陇西县、临洮县、渭源县、榆中县和会宁县。该区属于黄土高原丘陵沟壑区,是全国最为贫困的地区之一,多年平均降水量仅为300～450 mm,并主要集中在6—9 月份,6—9 月份降水量约占全年降水量的60%～78%。多年平均蒸发量则高达1400～1700 mm。相应地,当地自产水径流很少,过境水径流少,河网密度极低,无固定的可持续的补给水源。农业生产完全依靠天然降水,人畜饮水极为困难,水资源严重不足^[3]。近十多年来,人畜生活主要依靠雨季的人工集雨窖水,水质差且不能完全保障生活之需。目前,该区自产水资源总量为4.82亿m3,其中地表水4.40亿m3,与地表水不重复的地下水资源量仅为0.42亿m3；可利用水资源总量为3.91亿m3,地下水可开采量为0.39 亿m3；人均可利用水资源占有量为130 m3,不足全省平均水平的12%和全国平均水平的6%,仅为国际公认的人均水资源占有量1000 m3这一基本生存条件的13%,为极度缺水区。耕地中有90%是旱地,产量低而不稳,灾害频繁。据史料记载,从公元前200 年到1949 年的2100 多年间,共发生旱灾740 多次^[4]。缺水成为制约当地经济社会持续发展的主要因素。

根据《引洮工程总体规划》,引洮工程建成后向受水区调水21891.03 万m3,严重制约投资环境的水资源条件将得到彻底改善,城镇生活、工业、餐饮服务业及其他各行业有了稳定可靠的水源。如果引洮工程进展顺利,并取得预期效果,陇中黄土高原区人民生活质量将得到提高,他们所从事的产业将取得较大发展,生产生活环境将得到较大改善。受水区无疑是最大的受益者。

（3）引洮工程移民

引洮工程的枢纽位于洮河九甸峡,坝址位于洮河干流燕子坪,水库淹没区涉及甘南藏族自治州的卓尼县、临潭县和岷县的7 乡共23 个行政村。设计安置移民13275人。因九甸峡库区山大沟深,为高山峡谷,淹没影响涉及的3个县均属于国家级贫困县,卓尼县、临潭县还是少数民族聚居区,人均耕地面积仅为0.10 hm2,2010 年农民年人均纯收入为2400 元,主要以农业生产和手工业制作为主。通过环境承载力分析,3 县自身均不具备自我就近安置移民的条件。通过对全省各灌区现状人均占有耕地指标、灌区未开发土地资源情况及水资源开发利用情况综合分析,选择酒泉市瓜州县双塔灌区白旗堡城周边区域一次性集中安置这里的工程移民。

引洮工程移民属于典型的非自愿性移民。在工程产生巨大的经济效益和社会效益的同时,淹没区的这些人口却不公平地承担着搬迁后生活水平下降等成本。据初步统计[86],在我国1500 万水库工程移民中,大约有1/3 重建了家园,恢复了生产,提高了生活水平；1/3 勉强维持着生计；另外1/3 情况很糟,处于绝对贫困状态。2004 年3 月通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二十条规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”工程移民损失的,不仅包括土地等原有的生产生活资料,还包括社会资源和环境资源,即不可计价的环境和文化资产的损失、社会关系网络的损失、市场的丧失和由于搬迁而产生的心理伤害等。

（4）其他利益相关者

以上三类利益相关者是引洮工程实施和建成后正常运行中最直接的受益者和受损者,狭义上讲,最主要的利益补偿应当在他们之间展开。除此而外,政府也是一类受益者。陇中黄土高原地区是我国主要的集中连片的贫困地区之一,是扶贫攻坚战略最后的堡垒之一,引洮工程如果能够达到预期效果,政府应该分得头功,而且也能洗刷20世纪50年代末大跃进时期“引洮工程”失败留下的阴影,赢得社会公信。引洮工程在九甸峡造库引水后,对洮河下游沿岸地区及河口区（康乐、广和、东乡、永靖）会带来一定的负面影响,主要是由于水流减缓使沿岸生态环境朝着不利的方向演进。下游区属陇西黄土高原的一部分,多为沟谷和黄土墚峁地貌,谷地较宽阔,有滩地,海拔一般在1900～2500 m 之间,主要山峰高达3500 m 以上。河口区属于黄土丘陵,地形切割零碎,呈沟谷纵横、丘陵密布景象,有大量坡耕地。南部属温带湿润气候,阴湿多雨。北部属温带半干旱气候,干燥少雨,冬季较冷,夏季较暖,多年平均年气温为7.0 ℃,多年平均年降水量为565 mm,干旱指数在1.5～2.0 之间,春夏极易干旱。引洮工程可以在每年6—7月暴雨期削减上游洪峰,减小下游洪灾压力。但到春夏枯水期,也会影响下游居民的取水利益。

要说明的是,大多数调水工程,如南水北调工程,如果没有向输水通过区分水的计划,输水通过区为了支持工程建设,也会产生一些损失,因此也属于相关者。引洮工程水源区与受水区紧密相连,不存在独立的通过区,自然就不存在这一类相关者了。