河流水资源具有公共性的特征,所以容易在使用者之间引起利益冲突,由此决定了水资源的配置不同于普通市场资源的配置。水资源配置首先要关注水安全以及公平分配和社会文化的可接受性,在此前提下,才能追求利用的最大效率。水资源配置的前提则是对水权的认识。

关于水权的理论,前已述及,此处结合“补偿”这个主题仅做适当解释。水权是产权的形式之一,而产权是所有利益关系产生的根源。正如德姆塞茨所述,产权包括他人收益或受损的权利。产权的界定就是确定人们如何受益和受损,谁应该向谁提供补偿。水权是水资源在稀缺条件下,围绕一定数量水资源用益的财产权利。水权实质上是围绕一定水资源用益的一束可以分解的财产权利。也可以将“水权束”进一步分为两个部分：一部分是公共权力,指配置权；另一部分是私人收益,表现为经济收益。

巴泽尔关于产权及水权本质的解读独树一帜^[1],他认为任何个人的任何一项权利的有效性都要取决于三个条件：个人为保护该权利所做的努力、他人企图分享该权利的努力和第三方所做的保护该权利的努力。由于这些努力是有成本的,世界上不存在绝对的权利。如果测量和监督资产的成本超过评估价值,则这种资产将被置于公共领域,因此,产权不可能完全被清晰界定。在论述水权时他又指出,当水的价值增加、计量更加准确时,可以扩大农民的用水权。所以,水权是随着水资源本身价值的提高和测量控制技术的不断进步而逐步明晰的。由于历史和地理的原因,水权的初始配置决定了流域居民对流域水资源的优先使用权,是一种“事实水权”^[2]。也就是说,洮河流域居民拥有对洮河水资源的实际的和优先的使用权。如果任何人为的或非自然的原因,使这部分权益遭到损害,按照公平原则和福利原则,必须给予流域居民相应的补偿,从而实现整体社会福利的增加。(www.daowen.com)

水资源的稀缺性产生了选择和竞争问题,也就是配置问题。水是生命保障系统中最基础的物质,鉴于水资源的特殊性,对水资源的配置必须兼顾效率、公平和持续利用原则,这样一来,在实践中引出了各种难题。陇中干旱区居民有无洮河水资源的使用权？按照阿马蒂亚·森的发展的权利的观点,人天然地拥有生存和发展的权利；按照巴泽尔的理论,产权从来不能明晰地被定义,人有主动地去争取生存所依赖的基本资源的权力。按照水资源国有的内涵,我国居民应当有权利享受国土范围内的任何水资源。所以,在水资源国有的前提下,在洮河流域居民拥有洮河水资源的优先使用权的事实基础上,不能完全排除其他地区——如陇中地区居民的使用权。这是引洮工程得以推行的权利基础。

陇中黄土高原沟壑区是西北干旱区的典型代表,受水资源匮乏之苦颇深。从区外获得水资源既是当地居民的集体意志,也是解决问题的唯一途径。地理上与洮河毗邻,相对丰裕的洮河水资源成为引水的首选水源。这里存在着两个主要的利益主体——洮河流域居民和陇中地区居民。在政府不干预的情形下,存在两个独立的利益主体就水资源使用权进行交易谈判的可能,但谈判最终能否成功取决于交易成本的大小。由于集体行动的困境、搭便车行为的广泛存在、信息的不完全以及受水区域的实际情况,交易成本过大,依靠市场主体自由谈判形成契约的概率又变小了。跨流域的调水工程投资巨大,受水区经济发展落后,自身不具备投资调水工程的实力。公共性的产生使得政府干预成为必然,作为中央政府的地方代理机构和这两个利益主体的上一级管理机构,甘肃省政府出面决策并组织了这项调水工程。