4.3.1 公共性成长理论

在人类社会活动早期,人们之间的交往半径极小,可以想象公共领域较小及需要治理的事务比较少。随着人们交往空间的扩大,总体上公共领域以及隐藏在各领域内的公共性是在不断成长的。

（1）公共性成长原理

哈贝马斯揭示了交流与沟通行为在政府决策中体现出的公共价值。社会生活的相互依赖和相互冲突是公共性发生的根源。[20]晏辉等论述了公共性的生成逻辑,人的片面性和非自足性为公共性的发生提供了可能,交换、交往亦即人的合作使公共性得以实现。公共性的生成逻辑是：人是一般存在物—人是有生命的存在物（具有非自足性,非自足性将生命物与无机物分开）—人是自在自为的存在物（具有劳动和思维能力,初步将人与其他生命物分开）—人是相互之间可以进行深度合作的存在物（合作与协作才得以满足日益增强的非自足性,个体生活的丰富性和全面性同时得到满足,与一些动物的生存性合作相区别）—维持公共性再生产的各类制度和机制便产生了。就我们对其他动物的了解,一些动物的合作机制似乎十分精致,如狮群、狒狒、行军蚁和海洋鱼类等围猎与反围猎,围捕与反围捕。但这种合作与协作仅限于维持其基本生存状态的需要,而非满足个体生活丰富性和全面性等改善性需要,因而这种非自足性是相当有限的和原始的。当猎豹吃饱的时候,瞪羚从它们面前走过它们也不会发起进攻。动物界的公共性从广度和深度上讲都与人类无法比拟,人类的非自足性是无限的。随着人的全面发展,人之间的合作、协作与冲突变得越来越抽象,有时深刻得让人费解,看不出某种合作行为与目的之间存在什么关系。“公共性的生成与存续源自个体需要的多样性与能力的有限性之间的矛盾。诸多个体通过共同的目的、借助共同感或认同感构造了原则上为他们共同享用的物品。”[21]

（2）公共性与政府

极端地讲,两人之间有交往就已经产生了限于两人空间的公共领域,也就产生了最低限度公共性的可能。“公”与“私”相对应,关于公私之界的传统观点有二：家庭活动为私,此外的活动为公；政府活动为公,此外的活动为私。无论如何,基于分工与合作的公共性正在日益挤压私人空间,这是我们的基本判断。由于政府之于公共事务的失灵,在一定公域的第三方已经出现,冲破了传统二分理论的公私界限。因为公共性客观存在,公共性发生在先,公共权威机构的产生在后,政府及其部门可能尚未建立,但公共性却早已存在。[22]政府与公共性不是一一对应的关系,政府既不等于公共性也不会产生公共性,政府只是组织化的治理公共性的重要主体之一,此外还有其他治理主体。

（3）公共性与外部性

外部性是一个经济学概念,确切地讲,它被广泛地用于制度经济学的分析。外部性概念由亨利·西季威克和阿尔弗雷德·马歇尔率先提出,后来庇古在其《福利经济学》一书中做了进一步完善。他们从资源优化配置的视角,提出了边际社会净产值和边际私人净产值的边际分析方法,形成了外部性理论。外部性是一个经济主体的行为直接影响另一个经济主体的环境,该环境对其他主体造成损害或带来利益,但自身不必为此支付成本或得到补偿,即存在福利外溢的现象。由此认为市场不能解决外部性,需要政府进行适当干预：对边际私人成本小于边际社会成本的厂商征税；对边际私人收益小于边际社会收益的厂商补贴。通过“庇古税”可以实现外部效应的内化。科斯认为只要产权清晰,外部性通过私人间契约即市场机制可以得到有效解决。张五常则进一步认为,外部性的概念是模糊的,应该从界定产权和由此引起的外部性之间交易费用的比较分析更合适。

公共性与外部性既有区别,也有联系。学者进行内涵比较后认为：

①公共性多用于公共管理学、行政管理学、政治学及哲学的研究中,外部性多用于经济学研究。

②公共性内涵和外延较宽泛。外部性仅限于经济组织之间的相互影响并侧重于最终通过经济手段解决主体间利益冲突,公共性显然包括经济和非经济的一切活动领域,如政策、制度的制定和机制的构建。公共性问题的解决依赖于多种手段,如权威强制、经济利益调节等。

③外部性分析多见于两个经济主体之间,公共性分析则见于由不同类别主体组成的多元主体之间。

④外部性与公共物品或公共资源直接相联系,因而公共性不等于公共物品,它包括主体间关系治理和公共物品两大领域。很显然,解决关系型公共性不只是提供公共物品而主要是通过政策、制度和机制手段来实现。将公共性视为公共物品者看来,公共性是基于物的一种属性,但公共物品实际上只是公共性的实现载体。[23]

⑤公共资源领域有关经济层面的公共性问题与范围较大的外部性问题是一致的,公共性与外部性存在交叉。

（4）公共性与时代性

以时间为纵轴考察,公共性的内容日益增多。公共性作为人类存在的关系属性,早期的公共性与解决原始氏族冲突和最低限度的自然威胁有关。时至今日,公共性事务已涉及国防、外交、专政、治安、政策制定与执行、政务管理、宏观调控、经济、文化及其他公共领域,[24]几乎无所不包。从外延看,涉及民族-国家内部、民族-国家之间、跨越国家的个体之间、人类与自然之间多层面的公共性。[25]是早期的人类想象力不足还是现代人更聪明,“吁求爆炸”导致实现的公共性更多？应该都不是。从人类文明史观察,古人的有些才智现代人仍然无法企及,现代人想到的古人可能也想到了。所以,我们讲的公共性是与时代环境紧密联系的公共性,而非空想的公共性。这时的公共性有以下特点：已经成为一定领域、一定规模群体所必须解决的问题。如果受众规模过小,解决小规模群体的公共性问题因成本太高而失去意义；客观的环境条件为解决该公共性提供了可能。正常情况下,具备需要和可能两个条件的公共性才称得上是真正的公共性。

时代性隐含了另一个重要关系：公共性与具体情境有关。以空间为横轴考察,同一事务在不同情境中可能为公也可能为私。比如水资源,在某个流域表现为极其频繁的洪灾,而在另一个流域的水资源不存在什么问题；水资源在某地极度稀缺,在另外一地十分丰裕。

通过对时代性及其隐含的具体情境的分析,可以合理推论：随着时间的推移和情境的变化,公、私领域可以相互转化。当公共领域转化为私人领域后,公共事务随之转变为私人事务,公共性随之消除；当私人领域转化为公共领域后,私人事务随之转变为公共事务,公共性随之产生。

4.3.2 治理理论

亚里士多德说过,属于多数人的公共事务常常是少有人关心的。20世纪90年代,随着国家公共性的大量涌现,在政府一元独大的治理机制下,政府成了“超级保姆”,机构臃肿、效率低下和财政危机等问题相当严重。在政府和市场双重失灵的领域,其他社会组织蓬勃发展,政府与市场二分治理模式受到质疑,二分理论也受到空前挑战。“治理”在政治学、行政学和管理学领域成了研究热点。

（1）治理与统治

治理（Governance）源于拉丁文和古希腊语,原意为控制、引导和操纵。传统意义上的治理与统治没有什么区别,均属国家行为。长期以来与统治（Government）交叉,用于国家的公共事务管理和政治活动。毛寿龙认为,英文中的动词“Govern” 既不是指“Rule”, 也不是指“Administration” 和“Management”,而是政府对公共事务进行治理,政府掌舵却不亲自划桨,它介于统治与管理之间。[26]在治理结构中,若公共权力集于少数人之手则称为集权治理,若分由不同的人掌握称为分权治理。[27]

源自20世纪后期治理实践发展和治理理论的兴起,现在看来,治理的含义远远超出了传统意义上统治的范畴,归纳起来主要区别是：

第一,主体多寡不同。治理主体多元,而统治主体指政府一元。

第二,主体权威的来源不同。统治的权威来自强制性政府机构,治理权威不仅有政府的强制性权威,还有来自大量公共事务的非政府机构。权威机构的产生更多倚重从下到上的秩序。

第三,权威的作用方式不同。统治是自上而下发号施令,治理更加注重横向沟通与协商。

第四,作用范围大小不同。从国家来看,统治离不开政府。从较小范围来看,可以没有政府的统治,但不能没有治理。

治理的内容归纳起来有：

第一,治理的主体多元化,强调第三部门的作用。在多元主体治理框架和目前公民社会发育状况日益良好的条件下,要尊重政府治理地位,在局部范围的公共事务治理应更加突出第三部门和市场的主导地位。

第二,治理的对象或客体多样化。凡是现实生产、生活中所涉及的公共事务,都是治理的对象。

第三,治理的手段方式多样化。除了国家的常规手段和方法外,强调各种机构、团体之间的自愿、平等合作。

第四,多重治理目标。实现最大限度的公平、正义与效率三目标的有机统一,以最大限度地增进公共利益。

（2）一元治理与多元治理

一元治理和多元治理实际上指的是治理结构的问题。埃莉诺·奥斯特罗姆在对西班牙“韦尔塔灌溉系统”、菲律宾“桑赫拉灌溉社群”及美国大洛杉矶地区南部地下水“抽水竞赛”治理机制研究后认为,并非所有的公共事务存在不是政府就是市场的二元选择,还存在小规模公共事务的自主治理模式。而且,文森特·奥斯特罗姆认定,“复杂的交叠管理体制可能优于一元化的管理体制。……多个管辖单位的存在给公民以更多的选择机会。”[7]2王兴伦也持类似的观点,多中心概括了交叠层次和多个公共领域政治互动的治理智慧。[28]

多元治理的核心是避免作为个体的人的知识、寿命等固有的局限性,利用人的非自足的天性激发众人的聪明才智。知识的种类很多,包括理论知识和实践经验。由于人本身的寿命长短、先天智力水平、后天生活环境及教育水平的差异,即使最聪明的一个人拼尽全力终其一生所得知识仍然不及人类知识之九牛一毛,人类先进的知识不可能积聚于某个人或少数人身上。由此推理,这些知识也不可能汇聚在有限的组织当中。特别是包括在实践知识之中的多种经验、包括在理论知识之中的多个专业知识更是个人难以囊括。正如埃莉诺·奥斯特罗姆对土耳其阿兰亚近海渔场运行机制（合格渔民登记—可捕捞点命名—捕捞时间限定—捕捞抽签—捕捞动态迁移程序设计）分析后指出的：“如果没渔民们提供的长期的、时间和空间上的具体信息,没有他们在长达10年的时间里对不同图纸和制度所自愿进行的试验,绘制这样一幅使某一条船的捕捞活动不会减少鱼向邻近水域迁移的捕捞点地图,将是一个令人无法面对的挑战。”[29]

多元合作治理之所以可能的另外原因,来自公民资格应享权利的实现需要多元主体单独或合作提供公共物品和制度。卡蓝默对此作了精辟概括：第一,确保人类社会预期环境的平衡；第二,从长计议管理稀缺资源；第三,保证人们的思想和行动自由,维护社会正义、调和共同利益；第四,每个人分别和共同最大的繁荣机会。[30]

孔繁斌分析了社会治理模式的三种演进模式：统治模式主要是“权威-依附-服从”的权力运行机制,对问题的解决依赖于政府这个中心；法制模式主要是“契约-协作-纪律”的合约运行机制,对问题的解决寄希望于管理制度的契约化；伦理模式主要是“服务-信任-商谈”多元合作运行机制。社会治理模式的总体走势是“中心-边缘”垂直结构向水平的横向结构转变。多中心治理的实践形态,应该围绕不同的公共性各自的特点来确定,有独立的组织形态,也有合作网络形态,但越来越多的是合作共治。[31]

政府、市场和社会均拥有自身的独特优势,但如果各自独立行事则不能解决所有的公共性。市场机制在解决多样化的公共性上具有天然脆弱性,从而引申出利用政府权威来改变这种局面。政府提供的公共物品和制度能够满足部分需要但不能满足全部需要,导致第三部门的出现,然而第三部门也存在诸如自身权威的强化等问题,从而也并非十全十美。任何单一主体针对某个适于自身的公共事务可能具有某些优势,但对于其他公共领域可能束手无策,缺陷相当明显。

市场失灵（Market failure） 是指市场机制不能使资源的配置达到最优化的状态,不能自主纠正外部性,不能按最优化原则提供公共物品和制度供给。(www.daowen.com)

原因主要是：

第一,追求垄断性是市场机制的本性。垄断会导致资源配置的低效率或无效率。

第二,外部性特别是负外部性的存在。单个企业加总的利益最大并不必然带来社会总福利最大。

第三,交易信息不对称会增加交易成本、降低交易效率,甚至导致交易失败,进而削弱市场机制对资源的配置作用。

第四,市场经济主体机会主义难以避免,使得市场机制不能直接作为主要力量配置公共资源,而只能受托生产。

政府失灵（Government failure）是指在提供公共物品和其他公共服务时夸大预算、浪费公共资源等低效率情形,以致不能很好地满足个人对公共物品和公共服务的需求。政府失灵的结果是市场价格扭曲和市场秩序紊乱进而导致政府声誉受损。

原因大致是：

第一,政府工作目标与社会公共利益需求不完全一致。政府干预社会的有效性是建立在政府目标与社会公共利益一致的假设基础上的,但实际上官员及其政府组织也有私利,这种私利通过薪金、津贴、职位、声誉和选票等途径实现。

第二,政府机构和部门效率及其绩效考核的模糊性。不像企业组织,收入与支出配比相当严谨,政府缺乏预算约束,税收收入和预算支出分离对于一些具体政府机构和部门来讲往往偏好夸大支出预算,而产出的非经济性又强化了这种偏好。

第三,不完全信息导致供求错位。特别在基层、局部和个性化公共领域,政府获取信息的成本非常高,在不完全信息状态下的决策可能不符合治理的需要,标准化、一般化与需求的个性化、多样化发生冲突。

第四,政府政策的副产品,如权力寻租等。

第三方失灵（The third sector failure）是指非营利组织偏离了奉行社会公益宗旨,以功利主义为取向的信念、行为,给消费者、社会和生态所带来的负面效应。

原因主要是：

第一,利益的驱动。第三方组织及其个人与市场、政府一样受利益驱使,甚至在眼下监管不力的情况下,以组织运行经费不足为由,借助脱胎于或挂靠于或由政府人员掌控的优势大肆敛财的现象比较严重。

第二,具有或学习官僚作风,组织机构政府化,尽显政府公共服务低效率相同的病态。

第三,不科学的绩效考核制度。该等组织的绩效评价不宜以组织自身的收入、利润等经济效益为主要考核指标,而应更多地采用服务对象的各类经济的和非经济指标改善为依据。目前不少第三部门仍然沿用对企业的一些绩效考核手段,与其组织宗旨相背离。

第四,有时候,在一个社会资本相当缺乏的区域治理某项公共事务,公民自身素质也使得第三方治理失灵。

市场失灵、政府失灵和第三方失灵各自具有的缺陷说明,在为社会提供公共物品、公共服务的过程中,仅有市场、政府和第三方中的一个或两个是不够的,健全的公共物品和公共服务提供体系必须同时包含这三类主体,进而在每一类主体之中,也应根据具体事务理应有多个选项。更为重要的还在于建构其中的工作机制,充分发挥各类主体的优势,规避各自劣势。构建新的社会与政府、社会与市场和政府与市场两两工作关系,政府、社会和市场三者间的互补工作机制,尽量使各主体之间及其内部的互补合作机制让公共事务治理达到无缝连接,满足社会不同群体的多层次需求。

（3）治理与利益相关者

研究企业利益相关者问题就是研究市场与政府、市场与社会关系治理的问题。

传统的公司治理理论视股东与经理为核心,同时认为股东所投入的物质资本比之经理人员及其他雇员的人力资本更稀缺、更专用、更重要,股东拥有公司的最终控制权是理所当然的事情,效率标准是股东利益最大化。20世纪90年代以来,认为基于共同治理理念的股东与利益相关者合作才是有效率的治理,公司治理目标更加注重多边主体的利益。因为大多数现代公司组织均为有限责任制,股东承担了有限的风险,剩余的大量风险转移到了债权人等利益相关者那里。一旦企业因资不抵债而破产,股东在其出资额度范围内承担清算责任；银行、供应商等债权人应收款项可能部分或甚至全部无法收回；政府养老保险、医疗保险、失业保险和税务机关的应收未收基金、税费等也不能收回,但要承担企业职工的后续社会保障支出之类的社会责任；企业的破产相应增加社区的一些社会责任,在环境管理和环境治理上可能要增加额外负担；经营管理人员、职工所具备的人力资本专用投资因下岗而沉淀,可能得另学技能另谋职业。

对一个企业或其他组织来讲,不同类型的利益主体具有各自的治理优势,相互补充和启发,才会将组织可能的风险降至最低。在目前分配制度和企业持续经营状态下,以营业收入为起点,企业支付供应商、银行、政府保障部门、税务部门和职员的货款、借款、基金、税费和薪金等最终通过营业成本、利息费用、管理费用、营业费用和各种税得以实现,扣除这些成本费用以后就是净利润,也就是所谓企业剩余,这个剩余为企业股东也就是投资者所有,现在争论的焦点就是剩余索取权问题。我们认为,具体企业要具体分析。比如对于人力资本更专用、更重要的企业应突出人力资本在剩余分配中的比例,如采用期权激励参与利润分配、直接分红等形式；将税后利润的一部分用于当地社区环境建设等；鼓励向政府多捐税；对特殊的重要的债权人实行奖励等。其中对政府、社区、债权人的这些分配在目前税制下企业作为税前列支,不是标准意义上的剩余分配。从长远看,要培育企业家精神,更多主体多从税后利润中参与分配。

政府提供某类公共物品,并不等于生产此类公共物品的责任也必须由政府或公有部门自身来承担,政府可以借助市场和社会组织的优势与能力来生产。政府可通过订立契约、补贴和税收政策等手段将一部分公共物品和公共服务的生产外包给企业和社会组织,通过这些企业和社会组织的成本、技术和竞争优势,为公众提供更有效率、品质更高的物品和服务,同时也降低了政府与公有部门的支出规模,最终形成公民自主服务与企业服务、政府服务相结合的、多元的公共事务治理结构。

（4）治理机制的构建

治理机制的最早系统化研究要追溯到威廉姆森对企业性质富有建设性的探讨。企业产生的原因,在科斯看来是因为利用内部行政秩序组织生产的成本低于运用市场价格调节生产的交易费用。威廉姆森对交易费用做了深入分析,把交易费用分为合同签订之前和签订之后两类,强调签订合同之后的交易费用尤其难以把握。威廉姆森提出了区分交易类别的三个标准：交易频率、交易的不确定性和资产专用性。

资产专用性指“在不牺牲其生产价值的前提下,某项资产能够被重新配置于其他替代用途或被替代使用者重新调配使用的程度”。[32]威廉姆斯介绍了他所认为的4 类资产专用性：专用的地点、专用的人力资本、专用的实物资产及其他。资产专用性与沉没成本紧密相关,存在不完全契约的条件下,如果资产专用性越强就越会因资产用途难于转换而被契约另一方“敲竹杠”。因此,有必要设计某种机制,比如签订长期契约以防止对方可能的机会主义行为。

交易的不确定性指契约或合同条款及其订立的不完全性导致未来是否能够履行具有的不确定性,分为源于随机因素的原发不确定性和源于投机因素的继发不确定性两类。

交易频率即交易的次数,只有交易频率高、资产专用性强、安排一体化的企业内部生产才有效。

企业的治理机制可分为三种类型（威廉姆森称其为治理结构）,即市场、混合制以及等级制。三类机制分别采用市场治理、双方治理和统一治理。市场型与等级制型的区别明显,混合制是介于市场与等级制之间的契约形式,如长期合同、互惠贸易、管制和特许经营等。我们所面对的大量公共事务是混合制的需要双边或多边治理的。将治理机制引入公共事务治理的研究历史虽然并不长,但实际上概念及其工具已经较成功地运用到公共事务的理论研究与实践中。

主流理论认为交叠管辖是混乱的,针对某具体的公共事务,总要寻觅一个起决策作用的单位或主体一统公共事务,不统一管理似乎不行。但文森特·奥斯特罗姆[7]3认为,半市场机制在公共服务领域里是可行的。

制度的多样性并不必然产生“混乱”。相反,制度的多样性对维护多样性的社会生态系统的稳定性具有重要意义。缺乏监督的单一的制度很有可能导致公共资源的枯竭。多个机制的嵌套制约恰恰会自动消解公共事务治理中的部分甚至全部风险,对特定公共领域的不同公共事务采取一元主导多元合作的治理机制,其中内部监督与惩戒可以主要由参与主体执行,由于内部监督类似于单位内部审计机构,可以防止和纠正一些主导者权力滥用的问题。

（5）对治理的质疑

治理因市场失灵和政府失灵而产生,也因主体多元而产生新的困惑,表现在多元主体治理目标的不同派生出各主体权利和责任边界模糊最终导致某些公共事务治理失败。[33]主体多元意味各主体治理目标和利益诉求不同,多元治理强调各方在既定公共领域合作、渗透。权利交叠、权力扩张和目标差异导致权力冲突。由于公共问题的复杂及其变化,对问责的内容、程序和规则不能做出清晰规定,最终可能出现问责困境。

在公共事务治理中的公共物品供给,倡导提供与生产分离,即由私有部门生产,政府或第三方购买后提供给公众的合作模式也多有诟病：存在争夺特许权许可阶段的寻租、生产阶段物品质次量少的问题。政府甚至第三方仍然具有自己生产自己提供的冲动。

有研究认为,治理本身还存在缺陷。对治理的扩展——全球治理有所担心[34],全球化实际上成了大国推动、小国参与的历史进程。全球治理实际上是以西方发达国家为中心的强势权威的政治治理。据此,在西方世界主导的全球化背景下,若这些国家经济出现大的危机,全球化可能出现间歇性中断,也有可能引发并加剧局部战争。

对于公共事务的治理尽管存有质疑,但治理与非治理相比,治理是必需的。一元治理与多元治理相比,多元治理的优势明显。

【注释】

[1]参见亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》,德姆赛茨、阿尔钦的《生产、信息费用与经济组织》,戈森·赫尔曼·海因里希的《人类交换规律与人类行为准则的发展》。