4.2.1 公共性

公共性与公共领域相关,阿伦特较早地提出了公共领域概念,她提出了“劳动-工作-行动”所对应的“私人领域-社会领域-公共领域”的三分领域理论框架,取代了以往的国家与社会二分理论。而公认的公共性的权威概念是由哈贝马斯提出的。他考察了英语、法语及德语中“公共性”的词源含义,认为公共性是市民社会特有的具有批判精神的“公众舆论”。在沙龙、宴会等交往场合,“市民社会”中的资产阶级中坚力量与“上层社会”通过批判性的风格初步形成了资产阶级公共领域。他认为公共性是出现成熟的私人领域的前提下诞生的,公共性又通过人的交往行动,如协商对话方式来实现。

至目前,“公共性”已是一个广泛用于行政学、政治学、经济学及哲学等学科的热词。在不同的学科、同一学科的不同语境中,公共性的含义及人们对它的理解有所不同,有时差异还比较大。在行政学中,公共性指政府制定和执行政策应该按照公民社会共同意志,实现共同利益的意识形态,[2]即对公共领域中的公共事务,进行讨论和对话后形成的符合公共利益的共识。在政治学中,“公共性”一般被认为是衡量政府活动性质和基本价值的分析工具,表现在政府活动的长远目标、政府公务人员的职业道德以及政府决策对保障公共利益完整性和完全性的意义。在经济学中,公共性是实现公共利益和私人利益均衡的手段。在哲学中,公共性是世界普遍存在的本质属性,是不同存在者之间具有的普遍联系和相互依存,是多元与一元的共同存在；公共性既是一种理念和原则,还是一种现实世界的生成机制,也是一种方法论准则。[3]

给出一个完美的公共性定义似乎比较困难,概念服从于研究课题的目的。学界更多地在行政管理学、公共管理学和哲学学科中使用公共性,我们认为,将哲学和公共管理学中的内涵融合更能反映出公共性的本意,强调价值理念、发生机理和实现手段的统一。公共性是世界普遍联系和相互依存所形成的公共管理领域中公共事务的抽象表达,公共性不是政府或其他公共部门的产物,而是特定历史阶段在一定范围内客观存在的非排他性或共享性。表述中,公共性、公共性问题、公共事务和公共领域可以看作具有相同内涵的不同表达形式。从词源考察,正如曹卫东所述,从社会层面理解应为公共领域,从思想层面理解应为公共性。[4]杨仁忠认为,从描述性意蕴来讲,公共性是作为社会存在的概念,而从分析性意蕴来讲,公共性实际上是一个相对性的关系范畴。[5]

4.2.2 治理机制

治理理论的创始人之一詹姆斯·N.罗西瑙指出,治理与政府统治不同。他认为治理是一系列活动领域里的管理机制,这些机制尤其是非政府机制虽未得到正式授权却能发挥作用。罗茨和斯特克的解释具有代表性。[6]

罗茨归纳了治理的内涵：

（l）作为最小国家的治理,特指削减公共开支,以较小支出取得较大效益；

（2）作为公司的治理,是指指导、控制和监督企业运行的体制；

（3）作为新公共管理的治理,是指将市场机制、企业的管理工具引入政府的公共服务；

（4）作为善治的治理,强调的是效率、法治和责任的公共服务体系；

（5）作为治理主体的治理,是指政府、私人部门与民间的合作；

（6）作为自组织网络的治理,是指以信任与互利为基础的社会协调网络。

斯特克对治理概念作了梳理,归纳出五个要点：

（1）治理意味着一系列不限于政府的社会公共机构和行为者；

（2）治理意味着寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；

（3）治理肯定了在涉及集体行为的社会公共机构之间存在权力依赖；

（4）治理意味着参与者最终形成自主的网络；(www.daowen.com)

（5）治理意味着成功不限于政府权力及发号施令的方式。

因研究视角的不同,治理的概念或倾向于内涵挖掘或倾向于外延描述,有的倾向于应用研究。在诸多概念中,普遍接受的是全球治理委员会（Commission on Global Governance）在《我们的全球伙伴关系》报告中所做的定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括其他人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。我国学者俞可平认为：治理是一种公共管理活动和公共管理过程,包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。

“机制”源于机器的构造和工作原理,生物学借指有机体组成部分的相互关系及引发物理化学反应的因果关系。因此,治理机制源于借用,借喻公共事务内部组织运行规则和工作方式。机制重在操作,即制度的实现。

治理机制在经济、社会领域的研究发源于企业,而且至今仍然主要在企业领域,热点集中在企业存在理由的分析以及决策、执行和监督的制衡等。影响最大的是威廉姆森基于交易费用理论的企业治理机制研究。基于降低交易费用的考虑,在选择企业生产要素供给方式时可安排内部的垂直一体化生产,也可以通过市场由外部企业提供,即商业契约形式供给。

本研究梳理后认为,治理机制是指政府、市场、第三部门以及个人共同管理公共事务的、关键的运行规则和工作方式,体现各主体有机联系和相互作用的关系及过程。

这里还有必要厘清常常被混用的三个概念,即制度、体制和机制,特别是体制与机制。广义上讲,制度、体制和机制均属于制度范畴。狭义上讲它们是有区别的,其中机制最为活跃。制度决定体制,体制反作用于制度。体制大体上决定机制,即决定机制设计的方向和范围,但机制对体制的稳定性具有反作用,对制度的实现具有促进或抑制作用。

通常所说的“制度”指社会制度,是指反映社会价值取向,由公共机构和部门建立的调整社会关系的规范体系。但我们所说的制度意义要宽泛得多,既包括正式制度也包括大量的非正式制度。青木昌彦认为制度概念取决于分析目的；诺思则定义制度为博弈的规则。在此,我们认为杨德才教授从长期和短期两个时间变量所给出的定义更加科学。与体制、机制相比,相对稳定性是制度具有的最大特征。“体制”是体现制度安排的组织形式或外化,是建立在制度基础上的框架结构。有什么内容的制度就会有与之相宜的体制框架,组织框架大到国家范围、小到社会团体,故体制也有宏观体制和微观体制之分。

从治理主体讲,已经有学者把治理演绎成了多元治理或多中心治理,如文森特·奥斯特罗姆[7]在政治领域中关于多中心治理所做的解释：多中心体制不会妨碍单一中心的存在,单一中心的体制中也可能存在多中心的因素,多个管辖单位的交叠存在给公民提供了更多的选择机会。我们也认为多元治理和多中心治理两个称谓内涵基本相同。只是多中心主要从政治学角度强调权利多中心和权利的配置,多元则从公共管理学角度强调治理主体的非唯一性和主体间的合作。

4.2.3 利益相关者

在诠释利益相关者之前,首先要界定什么是利益以及本研究所指的利益到底是什么。张晓明认为,利益被经典作家看作是社会哲学的本质概念,是人的社会活动的动因、思想意识的基础和社会冲突的根源。[8]张成兴认为利益是一种权利,人们对利益的追求当然表现为拥有更多物质、精神和政治权利的追求。[9]王伟光对利益进行了系统分类,如按照利益一般和利益个别的关系划分、按照利益的实现范围划分、按照利益的主体差别划分、按照利益实现的时间划分、按照利益可否实现划分、按照利益的客观内容划分等。[10]

利益相关者是企业理论中与剩余索取权直接相关的概念,与股东至上相对应。传统理论认为,股东举办企业,投入的物质资本比人力资本更具有专用性,几乎承担了企业经营失败的全部风险,理应享有企业剩余。利益相关者理论却认为,企业的雇员、债权人和政府等都承担了企业的部分经营风险；忽视利益相关者的利益往往使企业陷入不能持续经营或经营短期化境地；被敌意收购后通过裁撤员工以降低成本,损害员工乃至投资者根本利益。结论是,利益相关者应该分享企业剩余。提倡投资者与经营者、政府、社区和债权人等利益相关者合作,在保护各方利益的条件下增加企业价值,才能保持企业的健康成长。

国内外学者对利益相关者的研究成果较丰富。在所有这些表述中至今还没有一个被普遍认同的定义。相比之下,弗里曼的定义在国外学者的诸多概念中被引用较多,“利益相关者是那些能够影响企业目标的实现,或者能够被企业实现其目标过程影响的任何个人和群体。”[11]克拉克森根据利益相关者与企业联系的紧密程度,将利益相关者分为主要的利益相关者和次要的利益相关者[12]。两个概念的解释仍然偏重个体,对组织化的利益相关者重视不够。国内学者贾生华、陈宏辉认为,“利益相关者是指那些在企业中进行了一定的专用性投资,并承担了一定风险的个体和群体,其活动能够影响该企业目标的实现,或者受到该企业实现其目标过程的影响”,并给予弗里曼和克拉克森定义赋予新意,认为对利益相关者群体“并不需要等量齐观,而要分类治理”等[13]。就概念本身,该解释弥补了已有概念解释力不足的问题。杜立钊、骆进仁等从宏观上将调水工程利益相关者分为洮河上游水源区、陇中黄土高原受水区及引洮工程移民。[14]

利益相关者合作何以可能？是因为合作可以产生“合作剩余”。合作剩余的产生根源大致有三^[1]：分工提高了劳动生产率,效率的提高来源于分工后每个人从事简单生产过程的熟能生巧和采用效率更高的机器所带来的“合作剩余”；生产要素共同作用的产出大于单个要素的产出之和；交换可以实现消费者的心理效用最大化。黄少安认为,合作剩余是指合作所得到的纯收益与不合作所能得到的纯收益之间的差额。[15]对任何一个合作主体来说,预期合作的剩余所得为正数是其参与合作的前提条件,如果预期合作的剩余所得为负数,在实际中合作则根本不可能发生。

利益相关者可以按多个标志进行分类：根据与企业关系紧密程度分为首要的利益相关者和次要的利益相关者；根据社会性维度分为首要的社会性利益相关者和次要的社会性利益相关者等等。本书主张按照社会性维度的分类。首先,包括投资者即股东在内的每个组织和个人在社会活动中扮演不同的角色,因而不可或缺。其次,不同企业所处的环境不同,利益相关者是不同的,因而要具体分析。对一个大型水电企业来说,它目前仍是公共企业,显然,股东、企业员工、银行、社会保障机构、供应商、其他债权人、中央政府、地方政府、社区和媒体等与企业的关系轻重有别,同时涉及环境等公共事务。政府和社区同企业股东一样应该是首要利益相关者。安格、米切尔和索尼费尔德[16]将企业的利益相关者分成了股东、雇员、顾客、政府机构和社区五大类,进行实证分析得出：政府和社区对所调查公司决策的影响大大强于股东、雇员和消费者。这些分析均是站在企业的立场上进行的,是基于剩余或利润分配的企业治理视角的观点。然而,笼统观看,现实世界的利益相关者显得杂乱无章,我们只能根据具体的事务对利益相关者进行具体的甄别。利益相关者概念已经被引入公共性治理。相关者的利益分析对制定与其有关的制度具有基础性作用,制度实际上就是相关者利益均衡产物。对于一个具体的系统,相关者处于网络关系中,不同的主体对它们所面对的公共事务存在各自的考虑。最终政策中能在多大程度上体现自我主张,取决于双方或多方面对公共事务特点的认识和自身的谈判能力等,直观上表现为参与博弈的水平。

利益均衡是法学普遍采用的一个概念,讨论法律的公平性和正义性时,常常使用“均衡”或“平衡”,较之“公平”“正义”范畴更为生动。张秋华、顾佳在研究经济法中的利益均衡时指出,经济法中的经济利益均衡是站在宏观角度审视社会利益,尤以社会整体经济利益发展为核心的相对和谐、平衡的状态。[17]在经济学中使用利益均衡概念远较法学为迟,如张宗新、季雷在公司并购中对相关者利益均衡的研究,认为中国证券市场存在“购并公司股东损益之谜”。[18]采用机制设计原理对具体问题进行研究的成果较多,比如吴克强对公众参与行政决策制度的程序机制的研究。[19]

我们认为,利益有广狭之分,广义的利益是指包括政治利益在内的所有非经济利益和经济利益,狭义的利益仅指经济利益。本研究所指利益仅为经济利益,包括用货币表示的水源区补偿金额和水资源供应链的利润（亏损）、用实物量表示的调水量和化学需氧量等。所指利益均衡是利益相关者在一定的体制下所呈现的利益主体和平共处、相对均势的状态,从量上讲,利益均衡是通过一定的模型及优化算法,使利益相关者之间失衡的利益关系恢复到平衡状态。进而,所指均衡机制为对水源区的补偿机制、水源区内部相关者分享补偿的受偿机制和水资源供应链成员的利润（亏损）分享机制。调水工程的利益相关者包括：水源区和受水区的政府、企事业单位、农业经营者、自然人、供水公司、自来水厂,此外还要加入水源区和受水区的上级政府或共同上级政府。在我国,政府常作为辖区利益的代理人,有理由将其认定为利益相关者。农业生产者指从事农牧业生产活动的以家庭为单位的经营实体,其性质与自然人不同。