定额产生于19世纪末资本主义企业管理科学的发展初期。当时,高速度的工业发展与低水平的劳动生产率相矛盾。虽然科学技术发展很快,机器设备先进,但在管理上仍然沿用传统的经验方法,生产效率低、生产能力得不到充分发挥,阻碍了社会经济的进一步发展和繁荣,而且也不利于资本家赚取更多的利润。改善管理成了生产发展的迫切要求。在这种背景下,著名的美国工程师泰勒 (F.W.Taylor,1856～1915 年)制定出工时定额,以提高工人的劳动效率。他为了减少工时消耗,研究改进生产工具与设备,并提出一整套科学管理的方法,这就是著名的“泰勒制”。

泰勒提倡科学管理,主要着眼于提高劳动生产率,提高工人的劳动效率。他突破了当时传统管理方法的羁绊,通过科学试验,对工作时间利用进行细致的研究,制定出标准的操作方法;通过对工人进行训练,要求工人改变原来习惯的操作方法,取消那些不必要的操作程序,并且在此基础上制定出较高的工时定额,用工时定额评价工人工作的好坏;为了使工人能达到定额,大大提高工作效率,又制定了工具、机器、材料和作业环境的“标准化原理”;为了鼓励工人努力完成定额,还制定了一种有差别的计件工资制度。如果工人能完成定额,就采用较高的工资率,如果工人完不成定额,就采用较低的工资率,以刺激工人为多拿60%或者更多的工资去努力工作,去适应标准操作方法的要求。

“泰勒制”是作为资本家榨取工人剩余价值的工具,但它又是以科学方法来研究分析工人劳动中的操作和动作,从而制定最节约的工作时间——工时定额。“泰勒制”给资本主义企业管理带来了根本性变革,对提高劳动效率作出了显著的科学贡献。

在我国古代工程中,也是很重视工料消耗计算的,并形成了许多则例。如果说长时期人们生产中积累的丰富经验是定额产生的土壤,这些则例则可看作是工料定额的原始形态。我国北宋著名的土木建筑家李诫编修的《营造法式》,成书于1100年,它是土木建筑工程技术的巨著,也是工料计算方面的巨著。《营造法式》共有三十四卷,分为释名、工作制度、功限、料例和图样五个部分。其中,第十六卷至二十五卷是各工种计算用工量的规定;第二十六卷至二十八卷是各工种计算用料的规定。这些关于算工算料的规定,可以看作是古代的工料定额。清工部《工程做法则例》中,也有许多内容是说明工料计算方法的,甚至可以说它主要是一部算工算料的书。直到今天,《仿古建筑及园林工程预算定额》仍将这些则例等技术文献作为编制依据之一。

新中国成立以来,国家十分重视建筑工程定额的制定和管理。第一个五年计划(1953～1957年)期间,建筑工程定额在控制建设投资、加强企业管理、组织工程施工及推行计件工资制等方面得到充分应用和迅速发展。在第一个五年计划末,执行劳动定额计件工人已占生产工人的70%。这一时期执行的定额制度,在促进施工管理方面取得很大成绩。

1958年开始的第二个五年计划期间,由于经济领域中的 “左”倾思潮影响,否定社会主义时期的商品生产和按劳分配,否定劳动定额和计件工资制,撤销一切定额机构。到1960年,建筑业实行计件工资的工人占生产工人的比重不到5%。直至1962年,国家建筑工程部又正式修订颁发全国建筑安装工程统一劳动定额时,才逐步恢复定额制度。

1966年开始的“文化大革命”期间,以平均主义代替按劳分配,彻底否定科学管理和经济规律,国民经济遭到严重破坏,定额制度再次遭难,导致建筑业全行业亏损。直到1979年后,我国国民经济又得到恢复和发展。1979年国家重新颁发了 《建筑安装工程统一劳动定额》,加强劳动定额的管理。1979年修订的统一劳动定额规定:地方和企业可以针对统一劳动定额中的缺项,编制本地区、本企业的补充定额,并可在一定范围内结合地区的具体情况作适当调整。1986年国家城乡建设环境保护部修订颁发了 《建筑安装工程统一劳动定额》。

1988年建设部 (现已改名为住房和城乡建设部)成立标准定额司,各省、直辖市、各部委建立了定额管理站,全国颁布了一系列推动定额管理发展的文件,以及大量的预算定额、概算定额、概算指标。20世纪80年代后期,全过程造价管理的概念逐步为广大造价管理人员接受,对推动建筑业改革起到了促进作用。

近年来,按照国家建设主管部门的布置,为了适应市场经济对资源配置起基础性作用的需要,在宏观决策与微观管理所需定额标准的编制、制定等方面,做了大量的工作,取得了显著的成绩。主要表现在以下几个方面。

1.制定宏观决策所需的定额标准(www.daowen.com)

改革开放以前我国宏观决策方面所需的定额标准,基本上是个空白。随着经济体制改革和社会主义市场经济的确立,国家建设主管部门组织制定了工程建设项目评价标准、评价方法和各类工程经济指标参数;针对项目投资估算不准、缺乏科学依据的状况,各专业建设主管部门及各省、自治区和直辖市,分别制定了项目建议书、设计任务书所需的投资估算指标;为防止盲目追求高档楼宇建设,制定了控制楼堂馆所建设、禁止工程建设乱收费和固定资产投资方向调节税等法规、办法和规定。对制止随意提高建设工程标准及合理控制工程建设投资造价等,都起到了积极的调控作用。

2.制定微观管理所需定额标准

微观管理所需定额标准,过去较长一段时间是在计划经济体制下,按照政府直接管理企业的模式建立和发展起来的,已经不能适应社会主义市场经济对工程计价与定价的需要,为满足各地区工程建设实施招标投标的需要,国家建设主管部门对建设工程项目费用标准进行了调整,为确切地反映市场经济条件下的工程概预算的费用性质与内容,为市场公平竞争创造了条件;随着量价分离原则的确立,相继修订了《全国建筑安装工程统一劳动定额》,制定了《全国统一建筑工程基础定额》、《全国统一安装工程预算定额》等定额标准。这些定额标准的修订和制定,为微观管理中合理确定人工、材料和机械等资源的配置,建立起以市场价格为主的价格机制作出了统一规定,为定额量,市场价的市场运作提供了定额标准和依据。

3.标准定额管理体制改革不断深化

为了更好地服务于经济增长方式由粗放型向集约型转变,以适应固定资产投资管理体制改革的需要,国家建设主管部门在定额标准、定额管理范围和定额标准管理制度等方面,又加大了定额管理体制改革的力度。首先在标准定额管理上正在推行强制性标准与推荐性标准相结合的原则;其次在定额管理范围上把不宜列入国家定额标准,而又必须在全国范围内统一管理的定额标准列为专业强制性标准,由国家建设主管部门制定与管理;第三在定额标准管理制度上已颁布了《建设项目设计概算编制办法》、《关于改进工程建设概预算定额管理工作的若干规定》和《工程建设合同价暂行规定》等管理制度。通过深化标准定额管理体制改革,不但强化了定额标准的贯彻与实施,而且使定额作为管理标准有了较大改观。

1995年建设部组织编制和颁发了 《全国统一建筑工程基础定额》 (GJD-101-95)和《全国统一建筑工程预算工程量计算规则》,为实行量、价分离和工程实体消耗和措施消耗定额提供了依据。随后,安装工程和市政工程的基础定额相继编制,并在基础定额的基础上,又编制和颁发了《全国统一安装工程预算定额》、《全国统一市政工程预算定额》。2001年12月建设部又颁布了 《全国统一建筑装饰装修工程消耗量定额》 (GYD—901—2002)。

基础定额、消耗定额是以保证工程质量为前提,完成按规定计量单位计量的分项工程的基本消耗量标准。它们的表现形式是按照量价分离、工程实体消耗和施工措施性消耗分离的改革设想而确定的。消耗定额在项目划分、计量单位、工程量计算规则等方面统一的基础上实现了消耗量的基本统一,是编制专业统一定额和地区统一定额的基础,也是施工单位制定投标报价和内部管理定额的重要参考资料。基础定额、消耗定额是国家对工程造价计价消耗量实施宏观调控的基础,对建立全国统一建筑市场、规范市场行为、促进和保护平等竞争将起积极作用。

随着我国改革开放的进一步加快,中国经济日益融入全球市场,特别是我国加入世界贸易组织后,建设市场进一步对外开放。国外企业越来越多进入国内市场,我国企业走出国门在海外投资和经营的项目也在不断增加。为了适应这种对外开放建设市场的形式,2003年建设部颁布了 《建设工程工程量清单计价规范》 (GB50500—2003),为建设市场主体创造了一个与国际惯例接轨的市场竞争环境。《建设工程工程量清单计价规范》的颁布实施不仅是适应市场定价机制、深化工程造价管理改革的重要措施,还增加了招标、投标的透明度,更能进一步体现招标投标过程中公平、公正、公开的原则,是国家在工程量计价模式上的一次革命。