9.4.3.1　流域水管理机构的职能

黄河流域管理机构作为在流域内行使水行政管理职能的机构，其性质不能只是简单的协调、咨询与服务，而应是名副其实的具有管理职能的机构。从水行政政务实践来看，职能是职责、职权交互作用的结果，它体现着政府对水行政主管部门的分工和施政要求。因此，黄河流域管理机构的主要职能应是规划、监督、协调，具体可分解为以下几方面：

（1）政策法规的制定职能。负责水法、防洪法等法律、法规的组织实施和监督检查，根据国家的法律、法规制定流域性的政策和法规。

（2）执法职能。按照法律、法规的授权负责直管河段的水行政执法、水政监察及水行政复议和诉讼事务。监督各省区用水计划的执行及有关水事纠纷协议的执行，对开发利用和保护水资源及河道的行为进行监督检查。

（3）监督控制职能。统一管理全流域的水资源和河道，代表国家行使水资源的权属管理，负责全河取水许可制度的实施，按照国务院批准的黄河可供水量分配方案实行总量控制，统一调度全河水量，负责管理具有控制性的或跨省区的重要水工程和重要河段的河道，对流域水资源保护实施监督管理。

（4）规划职能。组织流域水资源的监测和调查评价，编制全流域综合规划和有关的专业规划，负责规划的监督实施，对涉及流域规划的其他规划的制订提出要求及验收、审查，制订流域水长期供求计划和水量分配方案。

（5）协调职能。及时通报流域内各省区水资源的开发利用状况及用水统计情况。协调流域上中下游、有关省区和部门的用水关系和矛盾，协调省际之间的水事纠纷。

（6）服务职能。利用流域管理的综合性、高层次的管理，为流域内的地方水行政管理提供服务，提供流域管理的信息，组织交流和培训有关用水管理、节约用水、计划用水及水资源保护、河道管理方面的技术，指导流域内各省区水管理工作的正常进行和开展。

9.4.3.2　流域管理机构的管理模式

流域管理是以流域为单元对水资源和河道的开发、治理、保护进行全面规划、科学管理的一套系统的体系，既包括流域管理机构的管理，也包括地方水行政主管部门在流域统一管理前提下实施的管理，这两种管理共同构成了我国的流域管理的模式，也就是流域管理与区域管理相结合的制度，根据各流域的特点和管理情况，需要对这种模式结合流域的实际情况具体确定。

由于流域治理开发的长期性、艰巨性和流域水行政管理的复杂性，必须统筹协调有关地区和部门对流域治理开发的要求，理顺各方面的关系，这就需要有一个权威性的机构，即加强目前各流域管理机构对流域水资源实施有效管理。

为了体现流域管理与区域管理相结合的流域管理制度的具体实施，根据我国流域的特点，流域管理机构的管理模式应该是宏观管理与微观管理、直接管理与间接管理相结合的管理模式。当然，不论是宏观管理还是间接管理都应充分发挥地方水行政主管部门的作用，与地方水行政主管部门相互配合，两者的管理是相辅相成，不存在流域管理代替区域管理，更不存在离开流域管理的区域管理。

宏观管理指对全河规划、涉及全河防洪防凌调度、水资源分配、保护和调控及水资源开发利用、干流和重要跨省区支流河道等进行宏观管理。宏观管理可以通过建立协调机构进行管理，如在水土保持、水量调度、水资源保护及防洪指挥等方面可以成立由有关部门和省区组成的委员会或领导小组。微观管理指在宏观管理的前提下，对有些具体水行政管理事务可委托地方水行政主管部门，其他不跨省区的支流则由地方水行政主管部门管理，黄委仅通过宏观的监督协调和指导参与管理。

直接管理指对干流重要的、已建的或规划建设的具有控制性的水工程的管理，对重要河段和湖泊内所有的水事，包括防洪工程和设施的建设与管理、水、水域和河道管理、水资源管理及保护以及引水工程的建设与管理进行直接管理，对限额以上取水工程的取水许可进行直接管理和监督等。间接管理是指在除流域管理机构直接管理之外的工程和非跨省（自治区）的水事活动由省 （自治区）各级水行政主管部门管理，流域管理机构仅进行指导。

9.4.3.3　流域水管理的事权划分

黄河水管理的事权划分实际上是水利部、流域管理机构和地方水行政主管部门之间在对黄河水资源实施统一管理分工中的各项权利与义务关系，以及水行政主管部门和其他部门在对水资源管理上的各项权利与义务关系。通过事权划分，建立起管理层次清楚、分工明确、隶属和制约关系清晰、信息沟通、各负其责的权利与义务关系。(www.daowen.com)

1.水利部和流域管理机构在黄河水管理中的事权划分

水利部和流域管理机构在水管理中的事权划分，实际上是水利部的内部分工，即水利部转变职能、简政放权，把流域管理机构切实作为水利部在流域行使国家水行政管理的全权代表，具体水行政管理事务由流域管理机构直接实施，以充分发挥流域管理机构的作用。流域管理机构主要是按照统一管理和分级管理的原则，统一管理本流域水资源和河道；负责国家水法律和法规的贯彻实施和监督检查，执行水利部有关流域水资源管理的决策；研究提出流域开发、河道整治、水资源保护、水土保持的总体规划；对流域内水工程建设进行行业管理，负责组织建设和管理具有控制性的或跨省、自治区的重要水工程；搞好管理、协调、监督、服务，促进江河治理和水资源综合开发、利用和保护。

2.流域管理机构和地方水行政主管部门在黄河水管理中的事权划分

流域管理机构和地方水行政主管部门之间的事权划分是由于地域广、水事活动量大、水资源所具有的特性和我国行政管理体制等特点所决定的。其相互关系是各负其责、相互协作，事权划分的实质是管辖权限的大小，应遵循以下原则：涉及流域内各省 （自治区）利益的水行政管理事务，由流域管理机构统一管辖，涉及地方局部利益的水行政管理事务，由地方水行政主管部门独立自主管辖；涉及流域内数省（自治区）利益的水行政管理事务，由流域管理机构及有关省（自治区）水行政主管部门共同管理。

河流是流域内各省（自治区）共享的公共环境，水环境的容量和水资源十分有限，由于各省（自治区）自然条件不同，经济发展不平衡，引用水量的差异较大，显然，流域管理机构是流域水资源统一管理的主体，其作用和地位都是十分重要的。但流域管理的事权仅仅属于流域管理机构或只有流域管理机构才能行使，这一说法是完全错误的。因为各地域广大，人口众多，流域管理机构不可能也没有必要管理到每个行政区域的每一个具体点上，客观上许多事情需要依靠地方政府去办，流域管理机构则将注意力集中在统一管理中的实质性部分，这样也有利于减少矛盾，降低管理成本，推进流域统一管理。因而必须通过建立清晰的流域与区域的事权，规范行政区域水管理的途径，实现有机统一的流域管理。

流域管理机构是国家水行政主管部门的组成部分，负责组织编制流域水资源开发利用规划、水长期供求规划和水量分配方案，经批准后负责组织实施。黄河干流域内兴建水资源开发利用项目，须经流域管理机构审查同意，才能按基本建设程序履行审批手续。对未经流域管理机构审查同意的建设项目，流域管理机构有权责令停止建设，采取补救措施，并依据法律法规给予行政处罚。

区域管理应服从流域的统一管理。地方水行政主管部门的主要事权是在流域水法规和水政策的指导下，制定区域水规章和水政策；在流域水资源开发管理规划的总体框架下，提出区域的水资源开发管理规划；负责监督检查国家法规、流域水政策和流域规划在本行政区域的贯彻实施。对黄河干流及其重要跨省（自治区）支流兴建水资源开发利用项目和涉及跨省（自治区）的河道内建设项目，提出初审意见，协助流域管理机构做好对水资源开发利用项目的管理和监督检查。

3.流域管理机构与其他部门的关系

流域管理机构和属于行政管理的部门如林业、环保等部门的事权划分实际是国家水行政主管部门与这些部门之间的事权划分的延伸，需要按照国家行政管理的规定各司其职、各负其责、互相配合，在各自的职责范围内共同实施管理；而对于从事开发利用的产业部门如电力等部门来说，流域管理机构则与这些部门的关系是行政管理与开发经营者之间的关系，属于管理者和被管理者的关系，实质就是将水资源的权属管理与开发利用管理分开，决不意味着水资源权属的分割或意味着开发利用部门具有国有水资源产权代表的身份，其原则是开发利用部门必须向水行政主管部门申请取得水资源的使用权后方能对水资源进行开发利用，并按国家规定付出一定的补偿费用和服从水行政主管部门的监督管理。

9.4.3.4　流域管理机构内部运行机制的研究

从总体上来说，目前的流域管理机构是政、事、企三者合一的事业单位，既有部分水行政管理职能，也有担负着大量的科研、设计任务的单位与职工，还有从事经营和管理的企业单位和人员。如何处理好政、事、企三者之间的关系是关系到黄河流域管理机构能否承担流域水行政管理的重要职能、能否生存和发展的重大问题，因而必须建立良好的内部运行机制以适应流域水行政管理的需要。良好的流域管理机构内部运行机制的建立主要是处理好政、事、企三者之间的关系，也就是政、事、企三者之间是完全分开还是维持目前的状况。根据目前情况，我们认为流域管理机构内部运行机制应按“小河政、大实体”的原则，即政、事、企三者分开，这既符合国家建立社会主义市场经济体制改革的要求，也有利于提高流域管理机构的管理能力。

（1）政：具有行政管理职能的部门。按照法律、法规的授权，根据水行政立法、水行政执法、水行政许可和水行政监督等各项职能，建立精干、高效、运转协调的内部分级水行政管理体系。流域管理机构和下属单位分级设立水行政管理机构，各级管理机构要合理设立职能部门，核定编制，科学设岗，以公务员形势管理，建立一支高素质的水行政管理队伍。

（2）事：以技术服务为主体的事业机构。围绕流域规划的编制以及水文、水质监测等设置机构。在流域管理机构改革中分解出去的事业单位作为流域管理机构的下属机构，主要职能是为流域水行政主管部门提供技术服务，对社会不行使水行政职能。

（3）企：以骨干工程和工程群为依托，建立流域综合开发、利用水资源经济实体。一般应以经济的运行机制，效益高的综合利用为主的水利水电枢纽工程为龙头，实行梯级开发。负责本流域内由中央投资的水工程建设、经营和管理，作为中央投资水工程的业主，对建设项目的筹划、资金的筹措、工程的设计、工程的施工直至工程建成后的经营管理、归还贷款等负责，通过以供水、水电、水产等综合利用工程和流域骨干工程为依托，逐步实现自主经营、自负盈亏、自我发展、自我积累的流域滚动开发机制。例如，黄河以三门峡、小浪底为依托，长江以葛洲坝、三峡、丹江口水利水电枢纽工程为依托，建立黄河、长江流域水资源综合开发集团；在省级行政区域内，如辽宁省以辽河，湖北省以清江，广东省以东江的水利水电工程群为依托，建立地区内流域水利实体，使之滚动开发，不断壮大流域经济实力。使流域管理机构既能依法行使水行政管理职责，又是名副其实的流域经济实体，从而在推进流域的综合管理、综合治理和综合开发中起到骨干作用。