9.2.2.1　我国流域水资源管理体制的沿革

我国的流域管理由来已久，但在演变的过程中经历了成立、撤销、恢复和加强等反复，总体上向着职能扩充、手段加强的方向发展。

1.新中国成立前的流域管理机构

历史上，为了管理漕运和江河防洪，我国很早就设立了跨行政区域按水系管理的漕运或河道总督，特别是对黄河的治理和管理。夏、商、周时期，江河的治理已经是国家的重要事务，国家设有“司空”专门管理治河事宜。秦汉以后从中央到沿河各级地方官府，都有治河职责，东汉时开始设立治河专职官员，称为河堤谒者，黄河有事可直接上告朝廷。唐设水部专司治河，并颁有《水部式》；北宋漕运、河务、州县皆有官吏专管，沿河机构逐渐扩大。金设“巡河官，州县令皆提举河防事”，元设“都水监”，工部尚书为“总治河防使”官阶二品。明、清时期，已开始设立了跨行政区域和按水系管理的河道总督协调指挥治河事宜。直到1933年，当时的国民政府特派李仪祉为黄河水利委员会委员长，并以沿河各省建设厅长为当然委员，筹备成立黄河水利委员会。1933年6月28日，国民政府公布《黄河水利委员会组织法》，规定黄河水利委员会直属于国民政府，掌管黄河及渭河、洛河等支流水利、防洪、施工事务。9月1日，黄河水利委员会正式成立，下设总务、工务两处，但下游冀鲁豫三省黄河河务局仍由各省政府领导，治河机构实际并未统一。1937年1月16日，国民政府修正《黄河水利委员会组织法》，规定黄河水利委员会隶属于全国经济委员会，下设总务、工务、河防三处，掌握黄河及渭河、洛河等支流一切兴利除害事务，并改沿河各省政府主席为当然委员，共负黄河修守职责，协助办理各省有关河务。民国时期还先后成立了扬子江水利委员会（1935年，后改名为长江水利工程局）、导淮委员会（1929年，后改名为淮河水利工程局）、华北水利委员会 （1928年）、珠江水利局（1937年）、太湖流域水利委员会 （1929年）。这些机构成立后，着手编制各流域综合规划，但由于经济、技术落后及长期战争的影响，各流域规划要么没有完成，要么未能实施，绝大部分江河流域管理混乱。

2.50年代的流域管理和流域管理机构

新中国成立后，开始了大规模的江河流域治理工作，中央人民政府对流域水管理也十分重视，1949年11月，中央水利部召开的各解放区水利联席会议上即提出了各项水利事业必须统筹规划、相互配合、统一领导、统一水政等水管理的原则，明确指出“任何一个河流的用水，必须统一规划，统筹管理，才能充分利用水资源，统一水利行政的原则在于集中掌握河流的水政管理，水权核准，水利事业计划的核定，水利事业的检察及多目标制水利事业的兴办”。1950年1月25日，政务院发布水字第1号令，“为统筹全河水利事业，决定将黄河水利委员会改为流域性机构……所有山东、河南、平原三省之黄河河务局应归黄河水利委员会直接领导。并仍受各省人民政府指导”。在长江、珠江、淮河设置了流域管理机构，着手编制流域规划报告，这些流域规划的制定对指导流域的水资源开发利用和防治水害发挥了重要作用，其中1954年编制的 《黄河综合利用规划技术经济报告》，经1955年7月全国人大一届二次会议讨论并通过了 《关于根治黄河水害和发展黄河水利的综合规划的决议》，这也是全国人大批准的唯一的一个河流规划。

这个时期的流域管理机构拥有较大的行政管理权力，正副主任由国务院任命，计划单列，不仅有工程项目审查权，而且有资金分配权，技术力量比较集中的流域管理机构还拥有防汛调度、水工程勘测设计及部分工程的管理运行职能，实行高度的江河治水管理模式。

3.50年代末至70年代的流域管理和流域管理机构

这一阶段，我国经历了“大跃进”、“三年自然灾害”和 “文化大革命”，由于种种原因，一些流域管理机构被撤销，如1958年撤销了治淮委员会，治淮工作由流域各省分别负责；撤销了1956年成立的珠江流域规划办公室、1956年调整长江水利委员会的职责范围，撤销了其上游、中游、下游局，将长江水利委员会管理的堤防和工程移交各省管理，成立长江流域规划办公室，专职负责流域规划的编制和勘测设计工作；1960年将黄河水利委员会管辖的山东、河南河务局划归地方管理；1961年撤销黄河水利委员会下属的西北黄河工程局。随着流域管理机构的撤销和职能的削弱，流域综合规划难以实施，省际矛盾突出，尤其是20世纪60年代黄淮海平原地区省际之间排水和用水纠纷频发，使中央决策层又重新审视和加强流域管理职能。1962年黄河下游山东、河南河务局又移交黄河水利委员会；1964年成立了太湖流域管理局；1968年成立了国务院治淮规划领导小组，并于1971年成立了国务院治淮规划领导小组办公室，负责淮河流域规划、建设和管理。

4.改革开放以来的流域管理与流域管理机构

1981年12月，国务院召开的第一次治淮会议指出：“总结30多年来治淮的正反两方面经验和对现状调查分析，我们认为：必须按水系统一治理，才能达到治淮的目的。要实现按水系统一治理，必须做到按水系统一规划、统一管理和统一政策，否则统一治理不能落实，要在统一规划下充分发挥地方积极性。统一管理的内容包括洪涝水统一调度；水资源综合利用；行蓄洪区的管理；水利用；河道堤防水库和枢纽工程的管理和综合经营；边界水利矛盾，以及本系统的基本建设。”这是对流域水管理的重新认识和经验总结。1979年成立了海河水利委员会和珠江水利委员会，1982年成立了松辽水利委员会，1984年成立了太湖流域管理局，1983年恢复了长江水利委员会的称谓，至此，我国七大江河的流域管理机构都已成立。这一时期全面恢复或建立的流域管理机构除履行原有职能外，还逐步增加了相关职能，如成立了流域的水资源保护局，由环境保护部门和水利部门双重领导，把水质管理纳入到了流域管理的内容中。

黄河流域管理机构的演变在各流域管理机构中具有代表性，特将其列表9.1所示。

表9.1　黄河流域管理机构历史沿革简表

5.流域管理机构的职能变化和界定

1984年原水利电力部召开了流域管理机构座谈会，进一步研究并明确了流域管理机构的地位、性质和任务：流域管理机构是原水利电力部的派出机构，负责各大江河的防汛调度和水资源规划管理；基本任务是： “加强基本工作，搞好宏观决策，确保重点任务，调度协调水源，服务地方各方”。具体工作要求是：①做好江河防汛工作；②抓好江河流域规划并定期修订；③负责本流域水资源规划和管理，协助部调查、调解水利纠纷，组织有关各方联合开发，团结治水；④确保流域内重点建设任务完成；⑤抓好水利基本工作。

1988年 《水法》颁布后，国务院将水利部作为国务院的水行政主管部门，在批准水利部的“三定方案”中同时规定：七大江河流域管理机构是水利部的派出机构，国家授权其对所在流域行使水法赋予水行政主管部门的部分职责。据此，1988年9月水利部召开流域管理机构体制改革会议，并经多方调查研究，1990年下发了各流域管理机构的 “三定方案”，对流域管理机构的职责明确为：“各流域管理机构是水利部的派出机构，国家授权其在所在流域范围内行使水行政管理职能，按照统一管理和分级管理的原则，统一管理本流域的水资源和河道。负责流域的综合治理、开发管理具有控制性的重要水工程，搞好管理、协调、监督、服务，促进江河治理和水资源综合开发、利用和保护”。同年，明确长江水利委员会和黄河水利委员会为副部级级别。

1994年国务院在批准水利部的 “三定方案”时，对流域管理机构的职责和职能作了重新规定，明确：为加强和充分发挥流域管理机构的作用，流域管理机构作为水利部的派出机构，在本流域内行使水行政主管部门的职责，逐步建立起水利部、流域管理机构和地方水行政主管部门分层次、分级管理的国家水行政管理体制。

1998年国务院机构改革时，在水利部的 “三定方案”中，对流域管理机构的职责规定是：各流域管理机构为水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域的水行政管理主管职责。

从上面的介绍可以看出，流域管理机构的职责和职能自20世纪90年代以后，基本变化不大，除1994年将流域管理作为我国水资源管理体制的一个层次进行表述外，其他基本是相同的。

9.2.2.2　我国流域水资源管理体制的现状

1.流域管理机构的职责

我国目前的流域管理和流域管理机构的管理职责、管理权限来源有两个方面。一是国家法律和行政法规的授权，如 《中华人民共和国防洪法》、《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、 《河道管理条例》等，对流域管理机构的管理作出了明确授权，特别是2002年修订的《水法》，第一次在法律层面上对流域管理机构作出了明确规定。二是通过国务院水行政主管部门的授权，现行的流域管理机构的职责、性质是这样规定的：

根据国务院批准的 《水利部职能配置、内设机构和人员编制规定》 （国办发 〔1998〕87号）和中央机构编制委员会办公室 《关于印发 〈水利部派出的流域管理机构的主要职责、机构设置和人员编制调整方案〉的通知》（中央编办发 〔2002〕39号）精神以及国家有关法律、法规，2002年水利部下发了各流域管理机构的 “三定方案”，规定各流域管理机构是水利部在所在流域的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责，为具有行政职能的事业单位。主要职责包括：

（1）负责《水法》等有关法律法规的实施和监督检查，拟订流域性的水利政策法规；负责职权范围内的水行政执法、水政监察、水行政复议工作，查处水事违法行为；负责省际水事纠纷的调处工作。

（2）组织编制流域综合规划及有关的专业或专项规划并负责监督实施；组织开展具有流域控制性的水利项目、跨省（自治区、直辖市）重要水利项目等中央水利项目的前期工作；按照授权，对地方大中型水利项目的前期工作进行技术审查；编制和下达流域内中央水利项目的年度投资计划。

（3）统一管理流域水资源 （包括地表水和地下水）。负责组织流域水资源调查评价；组织拟订流域内省际水量分配方案和年度调度计划以及旱情紧急情况下的水量调度预案，实施水量统一调度；组织或指导流域内有关重大建设项目的水资源论证工作；在授权范围内组织实施取水许可制度；指导流域内地方节约用水工作；组织或协调流域主要河流、河段的水文工作，指导流域内地方水文工作；发布流域水资源公报。

（4）根据国务院确定的部门职责分工，负责流域水资源保护工作，组织水功能区的划分和向饮用水水源保护区等水域排污的控制；审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见；负责省（自治区、直辖市）界水体、重要水域和直管江河湖库及跨流域调水的水量和水质监测工作。

（5）组织制定或参与制定流域防御洪水方案并负责监督实施；按照规定和授权对重要的水利工程实施防汛抗旱调度；指导、协调、监督流域防汛抗旱工作；指导、监督流域内蓄滞洪区的管理和运用补偿工作；组织或指导流域内有关重大建设项目的防洪论证工作；负责流域防汛指挥部办公室的有关工作。

（6）指导流域内河流、湖泊及河口、海岸滩涂的治理和开发；负责授权范围内的河段、河道、堤防、岸线及重要水工程的管理、保护和河道管理范围内建设项目的审查许可；指导流域内水利设施的安全监管；按照规定或授权负责具有流域控制性的水利项目、跨省（自治区、直辖市）重要水利项目等中央水利项目的建设与管理，组建项目法人；负责对中央投资的水利工程的建设和除险加固进行检查监督，监管水利建筑市场。

（7）组织实施流域水土保持生态建设重点区水土流失的预防、监督与治理；组织流域水土保持动态监测；指导流域内地方水土保持生态建设工作。

（8）按照规定或授权负责具有流域控制性的水利工程、跨省（自治区、直辖市）水利工程等中央水利工程的国有资产的运营或监督管理；拟订直管工程的水价电价以及其他有关收费项目的立项、调整方案；负责流域内中央水利项目资金的使用、稽查、检查和监督。

（9）承办水利部交办的其他事项。

2.流域管理机构的设置

目前，我国七大江河流域管理机构除本身组织之外，还根据需要设置了大量的直属单位，包括防洪、水资源管理、水资源保护、水文、勘测、规划、设计及水利水电工程管理等，其内部机构已形成包括政、事、企 “三位一体”的流域管理组织。

特别是黄河水利委员会、海河水利委员会和淮河水利委员会三个流域管理机构，由于直接管理了大部分的河道、堤防、防洪工程和水利枢纽，因此，在流域所在行政区域设置了各级直属单位。如黄河水利委员会在河南省、山东省设置了省、市、县三级黄河河务局；在山西省、陕西省设置了河务局，在陕西省设置了黄河上中游管理局，在甘肃省设置了管理内陆河的黑河流域管理局，承担了具体的水行政管理职责和任务。

以黄河水利委员会为例，可以清晰的了解我国流域管理机构的设置情况。

黄河水利委员会机关内设机构：

（1）办公室。

（2）总工程师办公室。协助总工程师、副总工程师处理全委的重大技术业务工作；组织对治黄战略问题及重大技术问题进行研究；承担“数字黄河”工程的规划及建设管理工作；承担黄委科学技术委员会的日常工作。

（3）规划计划局。组织编制流域综合规划及有关的专业或专项规划并负责监督实施；组织开展具有流域控制性的水利项目、跨省（自治区、直辖市）重要水利项目等中央水利项目的前期工作；按照授权，对地方大中型水利项目的前期工作进行技术审查；编制和下达流域内中央水利项目的年度投资计划。

（4）水政局（水政监察总队）。负责《水法》等有关法律法规的实施和监督检查，拟订流域性的水利政策法规；负责职权范围内的水行政执法、水政监察、水行政复议工作，查处水事违法行为；负责省际水事纠纷的调处工作；负责河道管理范围内建设项目的审查许可。

（5）水资源管理与调度局。负责组织流域水资源调查评价；组织拟订流域内省际水量分配方案、年度调度计划和水量调度预案，实施水量统一调度；组织或指导流域内有关重大建设项目的水资源论证工作；在授权范围内组织实施取水许可制度；指导流域内地方节约用水工作；发布流域水资源公报。

（6）财务局。(www.daowen.com)

（7）人事劳动教育局。

（8）国际合作与科技局。

（9）建设与管理局（水利部水利工程质量监督总站黄河流域分站）。指导流域内河流、湖泊及河口、海岸滩涂的治理和开发；负责授权范围内的河段、河道、堤防、岸线及重要水工程的管理、保护工作；指导流域内水利设施的安全监管；按照规定或授权负责具有流域控制性的水利项目、跨省（自治区、直辖市）重要水利项目等中央水利项目的建设与管理，组建项目法人；负责对中央投资的水利工程的建设和除险加固进行检查监督，监管水利建筑市场。

（10）水土保持局。指导、协调流域水土保持生态建设重点区水土流失的预防、监督与治理；负责对水土保持重大项目的实施进行监督；指导流域内地方水土保持生态建设工作。

（11）防汛办公室。组织制定或参与制定流域防御洪水方案并负责监督实施；按照规定和授权对重要的水利工程实施防汛抗旱调度；指导、协调、监督流域防汛抗旱工作；指导、监督流域内蓄滞洪区的管理和运用补偿工作；组织和指导流域内有关重大建设项目的防洪论证工作。

（12）监察局。

（13）审计局。

（14）离退休职工管理局。

（15）直属单位党委。

（16）黄河工会。

单列机构：黄河流域水资源保护局（正局级）

事业单位：

·黄河水利委员会山东黄河河务局（正局级）

·黄河水利委员会河南黄河河务局（正局级）

·黄河水利委员会黄河上中游管理局（正局级）

·黄河水利委员会黑河流域管理局（正局级）

·黄河水利委员会水文局（正局级）

·黄河水利委员会经济发展管理局（正局级）

·黄河水利委员会黄河水利科学研究院（副局级）

·黄河水利委员会移民局（副局级）

·黄河水利委员会黄河服务中心（副局级）

·黄河水利委员会黄河中心医院（副局级）

·黄河水利委员会新闻宣传出版中心（副局级）

·黄河水利委员会信息中心（副局级）

·黄河水利委员会黄河小北干流山西河务局（正处级）

·黄河水利委员会黄河小北干流陕西河务局（正处级）

人员编制：黄河水利委员会事业编制总数为22550名。其中行政执行人员编制共3123名，公益事业人员编制19427名。

9.2.2.3　地方行政区域的流域管理和流域管理机构

流域管理不仅在我国主要江河上普遍推行，省级行政区域内有的江河也在实行。例如福建省闽江流域管理委员会，河北省的滦河、大清河管理局（处），辽宁省的辽河管理局，北京市的北运河管理处，安徽省的淠史杭管理局，广东省的东江管理局，新疆维吾尔自治区的塔里木河流域管理委员会以及甘肃省的疏勒河流域水资源管理局、石羊河流域管理局等。它们授权的职责不尽相同，有的是以河道管理为主，有的是以工程管理为主，有的是以水资源管理为主，有的是全面的流域管理机构，但都在不同程度上发挥着流域管理的职能。

在这些地方行政区域的流域管理中，新疆维吾尔自治区的塔里木河流域管理体制是比较有特色的，它通过地方法规规定了流域管理的相应组织机构、办事机构、执行机构和运行机制、经费来源等，应该说是目前我国流域管理中比较全面和规范的。下面就塔里木河流域水资源管理体制和机构设置作一介绍，如图9.2所示。

图9.2　塔里木河流域水利委员会结构图

（1）塔里木河流域管理体制：自治区人民政府设立塔里木河流域水利委员会。委员会下设执行委员会，执行委员会是委员会的执行机构。塔里木河流域管理局（以下简称塔管局）是委员会的办事机构，同时也是自治区水行政主管部门派出的流域管理机构，受自治区水行政主管部门的行政领导。

（2）委员会职责和组成：研究决策塔里木河流域综合治理的有关重大问题，对塔管局、流域内各州、地和兵团各师贯彻委员会决议、决定情况进行协调和监督。委员会由自治区人民政府及其有关行政主管部门、新疆生产建设兵团、流域内各州、地和兵团各师负责人组成，邀请国家有关部委领导参加。

（3）委员会决策方式：委员会以会议的方式行使决策职权。委员会每年至少召开两次会议。委员会作出的决议、决定，应当由应到会人员过半数通过。会议的决议、决定应当及时通知流域内各州、地和兵团各师。

（4）执行委员会的职责：执行委员会在委员会闭会期间代表委员会行使职权，负责监督和保证委员会决议、决定的贯彻执行，并在委员会授权范围内制定政策、作出决定。执行委员会下设办公室，办公室设在自治区水行政主管部门，负责处理执行委员会的日常工作。

（5）塔里木河流域管理局职责：在委员会及其执行委员会领导下，对塔里木河干流和自治区水行政主管部门确定的塔里木河流域重要源流行使流域水资源管理、流域综合治理和监督职能，其主要是：宣传贯彻 《水法》和 《新疆维吾尔自治区实施 〈水法〉办法》等法律、法规及本条例；组织编制流域综合规划和专业规划；编制流域水量分配方案、旱情紧急情况下的水量调度预案和年度水量调度计划，并负责进行流域水量实时调度，组织实施向下游输水应急措施；负责塔里木河干流取用水和重要源流限额以上取用水的取水许可和水资源费征收工作，并对重要源流限额以下取用水的取水许可和水资源费征收情况进行监督；负责干流河道的规划、建设、整治、保护和管理，对重要源流河道的规划、建设、整治、保护和管理进行监督；负责流域内的水行政执法监督检查工作，协调处理水事纠纷；承担委员会、执行委员会和自治区水行政主管部门交办的其他工作。

塔管局可以在干流和重要源流设立办事机构，也可以将有关事项交由源流流域管理机构办理。塔里木河干流河道（包括台特玛湖）由塔管局负责管理，源流河道由有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构负责管理。

（6）经费来源：委员会、执行委员会开展工作所需行政经费列入自治区财政预算。

塔里木河流域开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的主要资金来源：①中央用于塔里木河流域的各项水利建设项目资金；②自治区及流域内地方财政预算安排的用于塔里木河流域的各项水利建设项目资金；③以合法方式筹集的资金；④各类赠款和贷款；⑤收取的水资源费和水费；⑥其他资金。

使用塔里木河流域综合治理项目资金的，应当向塔管局提出申请，并附具项目批准文件等有关资料，经塔管局审查后，按规定程序报批。

塔里木河流域水利建设项目资金的使用、管理按照国家和自治区有关规定执行，依法接受审计监督。