9.2.1.1　我国水资源管理体制的演变

长期以来，我国对水资源的管理不重视，部门、地区各自为政。我国水资源管理体制经历了由分散到相对集中的过程，大部分时间都是分散管理的。从部门分工来讲，按照对水资源开发利用的职责进行管理，即谁负责开发利用，谁负责管理，基本上是按产业、事业类别设置机构、划分职能，重视资源开发利用，而对资源本身的权属管理和监督管理十分薄弱，有限的资源管理职能从属于资源开发的产业部门；水利、电力、航运、渔业、农业、供水、灌溉、城市、排水等开发利用和防治水害工作相互脱节，城市与农村水资源、地表水与地下水、水量与水质分割管理。尽管自新中国成立以来中央人民政府就成立了水利部，但水利部的职能主要在全国的水利规划、防洪、水利工程建设及农村水利的管理方面，水利部门被称为水利业务部门或农村水利部。从国家和地方分工来讲，实行的是国家与地方分别管理。值得一提的是，在我国有的省（自治区、直辖市）中，在20世纪80年代初就成立了水资源委员会或水资源管理委员会，如北京市1980年成立北京市水资源委员会，1989年更名为北京市水资源与水土保持领导小组，2000年又更名为北京市水资源委员会，由市长任该委员会主任，办公室设在北京市水利局；山西省1982年成立山西省水资源管理委员会至今，主任由省长担任，水资源管理委员会办公室为水资源管理委员会办事机构，隶属于山西省水利厅。

对于我国的水资源管理体制，1988年之前没有明确的表述，各部门的管理职责的划定主要是通过国家各部委的职责分工确定的，直到20世纪80年代初期，由于部门间的分散管理影响到水资源的综合开发利用效益，国务院规定由水利电力部统一管理。1984年国务院机构改革，水利电力部定位为水资源综合管理部门，并于1984年成立了全国水资源协调小组，由水利电力部、城乡建设环境保护部、农牧渔业部、地质矿产部、交通部和中国科学院负责人组成，主要是协调部门间水资源立法、规划、综合利用和调配等方面的问题。1988年5月18日，国务院以国阅〔1988〕72号下发水利部的 “三定方案”，第一次明确新组建的“水利部是国务院的水行政主管部门，并负责全国水利行业管理”，在主要职责第二条中明确了水利部负责全国水资源的统一管理和保护，促进水资源综合开发、利用，负责实施取水许可制度，协调部门间和省、自治区、直辖市间的水事矛盾，统一管理全国节约用水工作。在第五条中明确“统筹城、乡水资源，并统一管理农村水利、牧区水利及乡镇供水……”，在此次“三定方案”中对水利部和能源部、交通部在河流、流域综合规划及水电站的管理方面也进行了界定。1988年颁布的 《水法》是第一次以国家法律的形式明确了我国的水资源管理体制，明确规定 “国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。根据《水法》的规定和水利部的职能，各级地方人民政府也先后明确本地区水利部门为同级人民政府的水行政主管部门，统一管理水资源。1989年国务院成立了全国水资源与水土保持工作领导小组，由国务院主管，副总理任组长、国务院有关11个部委负责任参加，负责审核大江大河流域规划和水土保持工作的重要方针、政策和重点防治中的重大问题，以及处理部门间有关水资源综合利用方面的重大问题和省际重大水事矛盾。

但是，原 《水法》规定的“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”内涵不明确，且国务院在对各部门的“三定方案”中对各部门的职责规定仍包括了对水资源的管理，如1988年12月对原地质矿产部明确“在水资源管理方面，水利部统一管理，地质矿产部协同管理地下水资源”；1988年7月对国家环保总局明确 “综合管理全国陆地、水体、大气、土壤以及海洋环境保护，监督管理废水、废气……污染防治工作”；1990年10月对建设部明确“指导和管理全国城市的市政设施、公用事业、园林绿化、环境卫生工作，归口管理全国城市节约用水、城市规划区地下水的开发利用和保护”，使得条块分割、多头管理的问题依然存在。同时，由于水法缺乏对流域管理规定，没有明确流域管理机构的职责和权限，使流域统一管理和行政区域管理职责不明确，权限不清。

9.2.1.2　水资源分割管理带来的问题和影响

由于我国对水资源管理体制没有根据水资源自身规律进行明确规定，突出表现在：①块块分割管理，流域被按照行政区域分割管理，流域管理机构的法律地位不明确，管理手段和力度不够；②部门分割管理，地表水与地下水分割管理、城市和农村水资源分割管理；③水量与水质分割管理。水资源的水量与水质是水资源最基本的两个属性，是相互关联、不可分割的，但是，水行政主管部门只管水量，环境保护行政主管部门管水质，人为分割。

从多年的实践来看，水资源分割管理的弊端有以下几方面：

（1）不利于江河防洪的统一规划、统一调度、统一指挥。由于分割管理造成防汛时上下游、左右岸各保一方，各自为政，只保局部，不顾整体，造成全局的被动。

（2）不利于水资源统一调度，统筹解决缺水问题，造成江河断流、湖泊干涸。一些地区在枯水期争相引水，上游地区常常近水楼台，大量引水，造成下游地区无水可用，甚至使得江河断流、湖泊干涸。我国的黄河、海河、黑河、石羊河和塔里木河等北方河流多是在20世纪60～70年代间断流的，特别是我国第二大河——黄河，自1972年首次断流后，断流情况愈演愈烈，1997年断流长达226天，断流河长700多km。虽然1987年国务院批准了黄河可供水量分配方案，对各省（自治区）用水量作了规定，但由于流域管理机构缺乏应有的权威，对供需缺乏有效的管理手段，地区各自为政，对断流无法解决，给下游生态环境和经济社会发展带来巨大的损失。

（3）不利于地表水、地下水统一调度，加剧了地下水的过量开采。由于分割管理，城区往往优先开采地下水，无法调配地表水来补充，造成地下水位急剧下降，漏斗面积不断扩大。目前，我国北方有9个省（自治区、直辖市）地下水超采严重，每年地下水开采量555亿m3，为当地可开采量的131%。其中河北、天津、山东、山西4省 （直辖市）的地下水开采量为可开采量的160%以上。据统计，全国地下水多年平均超采量67亿m3，已经形成164个地下水超采区。地下水严重超采，造成水源枯竭、地面沉降、海水入侵等一系列生态环境问题。

（4）不利于解决城市缺水问题。城市是用水高度集中地区，城区地下水不可能满足城市日益增长的用水需求，目前，城市水资源规划、农村灌溉和供水、城市水源建设由水利部门负责，城市供水规划由城市规划部门负责，供水设施建设由城建部门负责，供水企业由城管部门管理。多个部门管水，规划难协调，工程布局和水资源配置难以合理，水源工程和供水设施建设难同步，水源调度和供水调度难统一，且由于城市用水增加和城区地下水超采，城市供水将主要依靠远距离的地表水来解决，因此，严重影响了城市水问题的解决，影响了城市经济社会的发展。

（5）不利于水资源综合效益的发挥。各地区、各部门在开发利用水资源时往往只追求自身利益，忽视其他效益，重发电轻防洪，重经济效益轻生态环境效益。(www.daowen.com)

（6）不利于统筹解决水污染问题。由于水的流动性，目前我国跨省的水污染问题日益突出，水污染的防治必须上中下游统一协调、统一行动、统一治理，才能取得成效，所以人们说“下治上不治等于白治、支流不治干流也等于白治”。同时，还必须看到，水资源的水量和水质是不可分割的，而各种用水需求对水质要求也是不一致的，因此，要保证水资源综合利用，必须既保证必需的水量，也要满足水质功能要求。目前我国水污染防治按照统一的排放标准进行管理，而各流域的水量和稀释能力是不相同的，没有考虑水环境的承载能力，使防治目标与水资源利用对水质的要求相脱节，不利于水资源的保护。

9.2.1.3　我国现行的水资源管理体制

针对贯彻实施《水法》中推行水资源统一管理十分艰难，影响了水资源的合理配置和高效利用的问题，各地反映强烈，也引起了国家的重视。自1992年开始，国家着力解决水资源管理中部门和地区间的分割管理问题。一是通过国务院机构改革，对部门间的职责进行明确界定，如1994年1月在下发水利部的 “三定方案”时，进一步明确水利部是国务院主管水行政的职能部门，统一管理全国水资源和河道、水库、湖泊，主管全国防汛抗旱和水土保持工作，负责全国水利行业管理，“统一管理全国水资源，负责组织全国水资源的监测和评价。会同有关部门制订全国和跨省区水长期供求计划、水量分配方案并负责监督管理。组织实施取水许可制度，对水资源保护实施监督管理，受国务院委托协调处理部门间和省区间的水事纠纷”。特别是1998年国务院机构改革，对各部门的职责进行了重要调整，强化统一管理，明确原地质矿产部的地下水行政管理职能和建设部对城市规划区地下水资源管理的职能交给水利部，对水资源保护与水污染防治的职责进行了明确界定。二是通过修订水法，从国家法律角度对全国水资源管理体制进行规定。修订的水法从水资源自身特性和我国政治体制出发，按照资源管理与开发利用管理分开的原则，建立流域管理与区域管理相结合，统一管理与分级管理相结合的水资源管理体制。

按照《水法》的规定，我国现行水资源管理体制有以下几方面的内容：

（1）规定了水资源的所有权和代表国家行使所有权管理的机构：水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。

（2）规定了水资源管理体制：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。

（3）规定了水资源统一管理的部门和统一管理的内容：国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。统一管理一方面主要是指统一规划、统一配置、统一调度、统一发放取水许可证、统一实施水资源有偿使用制度、统一管理水量水质。

另一方面，统一管理中央和地方的关系，指的是在中央的统一管理下，地方政府对其权限内的水资源所有权实行统一管理。国家统一制定全国水资源战略规划，以流域为单元实行统一规划、统一配置、统一监督管理，地方制定的区域规划必须服从所在流域的流域规划。

（4）规定了流域管理机构在水资源管理方面的地位及职责权限：国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。

（5）规定了地方政府和水行政主管部门在水资源管理方面的职责和内容：县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

（6）规定了部门间在水资源管理与开发利用的职责：国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作；县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。