9.1.1.1　美国的水管理体制

美国国土面积936万km2，全国多年平均降雨量为760mm，降雨的地区分布不均，东部地区多雨，水资源较为丰沛，年降雨量在800～2000mm之间；西部干旱少雨，水资源匮乏，年降雨量在500mm以下。美国是一个联邦制国家，水资源管理的权力主要集中在各州政府，实行的是以行政区域管理为主的管理体制。在19世纪70年代以前，联邦政府难以插手水资源管理，联邦政府从事水资源管理与开发的权力主要来源于后来对 《宪法》三个重要条款的宪法解释，这为联邦政府从航运、防洪着手促进流域管理和大规模开发西部水资源奠定了基础。

美国联邦一级没有专门的水资源行政主管部门，有关水资源管理的工作分散在各个部门进行，各部门间相互协调配合。为协调各部门的关系，根据1965年的 《水资源规划法》，联邦政府设立了水资源委员会，是一个部际协调机构，由与水资源开发利用有关的各部部长或其代表组成，有8个正式理事，1个副理事，总统指定内务部长为理事会主席。该理事会下设行政委员会、技术委员会、顾问委员会和办公室，其职责是组织全国水资源评价，研究水资源开发利用现状、存在问题和发展趋势，为国会和总统制定、审议水政策和计划提出建议，监督联邦和各州的水资源管理，协调和评价流域规划和开发计划，审查对各州的水利拨款，设立各种流域委员会或进行州际协调。

通过立法设立的直属联邦政府的水资源开发与管理机构主要有：成立于1929年，主要负责全国防洪和港口、航道工作，承担授权的水资源规划、工程设计、施工管理和运行维护任务的陆军工程师兵团；创建于1902年，主要负责西部干旱地区水资源开发、利用、工程管理和供水任务的垦务局；根据1933年4月美国国会批准的关于开发田纳西流域法案，并于1933年成立的田纳西流域管理局，负责田纳西流域水资源和其他自然资源的综合开发、利用和管理，这是联邦政府唯一的流域性机构。这些机构既是联邦政府的水管理机构，又是独立的经济实体，直接从事水资源开发、管理防洪和综合利用工程的运行调度，强化了联邦政府对水资源的调控能力。

联邦政府还于1970年将原分散在各部的15个机构合并，成立了国家环境保护局，国会授权其统管全国的环境保护工作，将全国分为10个区，下设10个办公室，分区控制，治理污染。水环境管理的各项具体工作由各州政府负责。

美国水管理以州、县地方政府管理为主，各州有自己的水法，大多数州设有州水资源管理局作为当地的水主管部门，行使政府权力，其任务是通过州议会立法、执法、进行水权分配与水资源评价、审批规划并指导规划的实施等。地方县、市级水利机构主要负责当地供水、配水和污水处理方面的日常管理工作和处理法律问题。

各州水法是根据各州建立起来的水权制度，大体可以分为东、西部两种类型。东部水资源丰富，用水矛盾不大，东部水法名为“临河水法”，这种水法原则规定凡是在河流及湖泊两岸拥有土地者有权合理用水。西部水资源匮乏，西部水法称作 “优先用水法”，是基于两项基本原则：①先用者优先；②连续使用，不使用即丢失水权。

另外根据《水资源规划法》，还设立有不属于联邦政府的流域管理机构。这类机构分两种，一种是通过州协议（需经各州议会通过，并经国会批准）建立没有联邦政府代表参加的流域委员会。20世纪70年代，约30个州签定了这类州际协议，建立了7个这样的流域委员会。另一种是《水资源规划法》授权总统可根据水资源委员会和流域内半数以上州长的同意，建立联邦—州际流域委员会，主席由总统指定，副主席由各州成员选举，成员包括流域内有关各州政府代表和联邦政府有关机构的代表。这样的委员会有2个，涉及14个州，即特拉华流域委员会和萨斯奎那河流域委员会。这种委员会管理权限较大，类似于欧共体国家的综合性流域管理机构。

9.1.1.2　英国的水管理体制

英国国土面积为24.4万km2，其中英格兰和威尔士面积为15.2万km2。全国多年平均年降水量约1100mm，地区分布不均，但年内分配均匀，江河洪水问题不大，水资源供需矛盾不突出。

英国没有专管水资源的国家级行政部门，水资源管理由环境、运输与区域部等有关部门分管。环境、运输及区域部代表政府全面负责制定总的水政策以及涉及有关水的法律等宏观管理方面的事务，也包括监督按照1991年 《水法》规定的取水许可制度的执行情况，并邀请包括水公司、水公司协会、水服务协会、水服务办公室在内的与水环境有关的百余个组织的代表参加共同审查取水许可制度。

国家环境署1996年4月2日成立，与水有关的主要职责是代表政府制定和执行环境标准，批准取水许可以及防洪。国家环境署的主要目标有3个：①统一、集中治理污染，讲究治理环境目标的成本效益；②解决统一治理经费问题，治理费用主要来自防洪保安税、城市居民生活和工厂的污水排放费和特殊工业污染费等，差额由政府拨款；③罚款收费。1995年出台的《水资源保护法》规定了排污许可制度，污染水资源被视为犯罪行为。1995年12月又作了进一步修订，规定一般排污项目申请费约530英镑，小型的排污项目申请费约77英镑。排污申请首先在报纸上登载，让广大民众提意见。群众不满意，就可以直接向国务秘书提出疑义。国家环境署有权对污染水资源的犯罪行为进行处罚，特别严重的，由皇家法庭进行处罚。国家环境署负责污染监测，对地表、地下水源，进行24小时监测。每一个河段都有一个水质标准，要满足生物生存含氧等物质的要求。排放标准是根据河流水量情况，通过计算机模型分析确定的，同时需经国家有关部门批准。国家环境署每5年发布一次全面的污染监测报告。污染的监督，主要依靠民众。

水服务办公室是英格兰和威尔士的水工业私有化后，代表政府对水的价格进行宏观调控的最重要的机构。水服务办公室的主任由国务大臣任命，主任全权负责水服务办公室的工作，不受任何部长的支配，其主要职责是保证水公司履行1991年水法规定的法律职责。

在英格兰和威尔士，自20世纪70年代开始，水管理体制发生了两次较大的变革。第一次是根据1973年议会通过的 《水法》，实行按流域（或联合附近几个小流域）分区管理，合并、整顿、改组了原来1000多个大小水管理机构，成立了10个水务局，包括西北水务局、北翁布里亚水务局、约克郡水务局、塞文—特伦特水务局、安格尔水务局、泰晤士水务局、西南部水务局、韦绥克斯水务局、南部水务局和威尔士水务局。每个水务局对本流域与水有关的事务全面负责、统一管理。水务局不是政府机构，而是由法律授权的具有很大自主权、自负盈亏的公用事业单位。流域内不再按过去的行政划分和受其管辖权的限制，郡、区、乡镇地方级不再设立水管理机构，只由地方议会负责管理排水和污水管道，经费开支由各有关水务局负担。

英国10个水务局管辖面积15.2万km2，除管理防洪、水资源开发、灌溉及控制性工程之外，几乎流域内所有的工业及城市生活供水、排水系统和污水处理系统亦由其建设、管理或经营。水务局在财政上自治，基本上都做到了自负盈亏，甚至有些水务局还实现了赢利。由于按流域实施统一管理使水资源从一个地区调到另一个地区，地表水与地下水联合管理调度和有效改善水质成为可能。由于水务局的成功，过去负责指导和政府咨询的国家水理事会的作用逐渐消失，并最终于1983年解散。

第二次是根据1989年7月英国通过了新的 《水法》。英国于1989年开始对水务局进行改组，将水资源管理、保护等政府行政职能与水资源开发利用分开，解决水务局既是管理者又是水资源开发利用者的局面，政府在10个流域新成立了河流管理处，负责水污染监测、水资源管理、洪水防御及利用地方税和排污费、取水收费和政府拨款进行流域水利基础设施的建设。水务局实行私有化，负责提供供水、排水和污水处理服务。

苏格兰的给排水管理工作由9个水务局和3个岛屿委员会负责。北爱尔兰的给排水、水资源保护和开发等由其环境局管理中心负责。

9.1.1.3　法国的水管理体制

法国面积55.16万km2，位于欧洲西部，三面环海，全国平均年降水量约700mm，地区分布不均。

法国的水权体制在欧洲独树一帜，管理层次分为国家级、流域级、地区级、地方级，强调按流域对水量、水质统一管理。

在国家一级水管理机构有自然环境保护部和国家水委员会。

自然环境保护部的主要职能是：制定全国性的水管理法律法规，负责部际工作协调，监督农业部、卫生部、工业部等部门有关水资源管理工作，定期召开各部代表会议，提出中期和长期目标，审定流域水资源开发规划和各省水质改善目标；监督6个流域管理机构的工作，任命流域管理机构的董事长和理事，审批流域管理机构的计划和预算，核定人员编制，每月召集各流域管理机构的理事开会，协调工作；授权各省共和国专员协同有关技术服务机构执行水资源方面的法规；负责管理洪水预报和防洪政策等。

国家水委员会是一个包括用水代表和政府代表组成的顾问性机构，其职责是：引导国家水政策的发展走向，负责对自然和环境保护进行鼓励、协调和控制工作；协调水资源领域各部间的工作；对国家有关的水管理和供水工程以及地区规划进行协调；委员会秘书处担负水资源普查、收集资料，确定水污染程度，并提供建议。

在流域级，根据1964年的《水法》，法国将全国划分为6大流域片：阿图瓦—皮卡迪流域、塞纳河诺曼底流域、卢瓦河—布勒塔尼河流域、阿杜尔河—加龙河流域、莱茵河—默兹河流域、罗纳河—地中海—科西嘉流域，并建立了6大流域委员会，下设流域管理局。

流域委员会是一个非常设机构，相当于流域的 “水议会”，由100人组成，由有关方面按同等比例组成，包括流域内各省的代表、用水户代表、有关部代表、流域内各省共和国专员代表等。其作用是增强水资源开发利用决策的民主参与，对水务局制定的流域长期规划和开发利用方针以及收费计划提供一个权威性的咨询意见。

流域管理局作为流域委员会即“水议会”的执行机构，不具有行政管理职权。水务局由董事会进行管理，董事会采取“三三制”的组成形式，其中1/3代表由地方选举产生，1/3代表由用户选举产生，其余1/3代表由国家和水资源管理有关部门产生 （如环境部、渔业部等）。水务局局长由国家环境部指派，其董事会的董事长按国家法令提名，任期3年。主要职责有3项：

（1）制订流域规划，制定开发水资源和治理水污染的5年计划。

（2）征费并对流域内水资源开发、利用和保护治理单位给予财政支持。流域征费是根据5年一期的流域规划所确定的水资源开发利用项目和水资源管理目标需要的资金，综合计算各种费率。在流域征费收入中，约有10%用于流域管理局自身开支，90%用于资助流域内供水、污水处理和恢复水生态环境工程。流域一级管理通过规划和征费约束各地区和部门用水户开发利用水资源和水环境的行为，通过财政资助指导、审查各地区、各部门用户开发利用的计划，并辅之以技术指导和咨询。

（3）水信息的采集和发布。流域管理局在流域内建立监测网采集水环境信息，以年报、季报、月报的形式向流域委员会以及全社会公布，形成对地区、企业和农场主的社会监督和舆论压力。

水资源工程和流域管理局的财务计划，若不能取得流域委员会的批准，将不能付诸实施。地区级水管理包括地区长官 （法国将全国分为21个地区，每个地区由2～5个省组成）、地区水技术委员会、地区董事会，主要职责是按照法律法规，在流域水资源开发利用规划的框架下，提出本地区的水资源开发利用规划，组织生活供水及污水处理，筹集资金，决定投资和水价等。地方一级包括地方水权管理局、用水户协会，水权管理局主要负责水权等行政许可。

9.1.1.4　日本的水管理体制

日本国土面积为38万km2，平均降水量1800mm。受降雨影响，日本水资源在地区、年内和年际之间变化较大，加之日本多山，地势险峻，河流短小，水流湍急，水资源开发利用较为困难。

1.中央政府的水资源集中协调与分部门管理

日本采用集中协调与分部门行政的水资源管理体制。水资源开发利用保护等一切重大事宜均由总理大臣直接管，为减轻其日常工作负担，在内阁中设置直属二级单位国土厅，其内再设置水资源部，作为水资源日常管理的最高协调部门。国土厅水资源部的人员均来自水资源的分管部门，有不同的水管理专业背景和多年的实践经验。受国土厅的协调，建设省河川局是防洪建设与管理的政府最高分管部门；厚生省水道环境部是自来水事业的政府最高分管部门；通产省水道局是工业用水的政府最高分管部门；农林水产省构造改善局是农林用水的政府最高分管部门。在水环境管理方面，日本于1967年通过 《公害对策基本法》，确立了国家环境管理的原则。1970年制订了 《水污染防治法》，1972年，中央政府设置了环境厅，2000年又升格为环境省，下设水质保护局，统一领导和协调水环境管理。

国土厅统一协调水管理的法律基础是《河川法》，统一协调的技术基础，是 “流域水资源基本规划”。流域水资源基本规划在制定时，行政领导完全由国土厅负责，对其他分管部门只是征求意见。对管理的实质性内容，国土厅倾向于政策制定和部门间权衡，其他省多倾向于专业标准的制定和监督管理。各部门的具体职责是：

（1）建设省：根据《河川法》规定依法拥有“水利权”（取水许可审批权）。主要负责一级河川的规划计划、河流的整治、水库的修建、减灾防灾、治砂、调水、污水处理、海岸保护等工作。因此，河道的整治以及以防洪和综合利用为目的的水库由建设省负责。除此之外，建设省还直接管理东北、关东、北陆、中部、近畿、中国、四国、九州8个地方建设局和许多事务所，也就是水库、河闸、大堤等水利管理单位。省内设立了河川局。河川局设1部 （砂防部）、9课 （河川综务课、水政课、河川计划课、治水课、开发课、海岸课、防灾课、砂防和倾斜地保全课）、6室 （水利调整室、河川环境对策室、都市河川室、灾害对策调查室、国际防灾10年推进室、水源地对策室）。

（2）农林水产省：主管农业用水以及农田建设、农村综合整治等，主要由构造改善局来负责。内设机构有农政、计划、建设三部，主要业务是负责计划管理、资源利用、土地改良、农田水利建设、农田开发和减灾防灾。除此之外，农林水产省还直接管理8个地方农政局和以农业用水为主的水库以及水利管理单位。

（3）环境厅：下设水质保全局，负责全国水资源的保护工作。主要是依据《环境基本法》和 《水质污染防治法》等法律法规，制定水质环境标准和污水排放标准等。

（4）通商产业省、厚生省：通产省主要负责全国的工业用水和水力发电；厚生省主要负责生活用水，即自来水工程的建设和管理等。

（5）国土厅：该厅是一个统管规划、计划的综合协调部门，内设机构很多。与水利有关的主要是水资源部，内设机构主要是三课一室，即水资源政策课、水资源计划课、水资源调查课、水资源对策室。水资源部的主要职责是编制全国水资源综合利用开发计划并组织实施。

日本虽然按部门进行水的管理，但在水权管理上是统一的，即凡利用多目标大坝进行发电、供水或灌溉，必须向河道主管机关申请取水权，建设多目标大坝的还必须向建设省申请大坝的使用权。日本根据本国河流众多，但流程短，面积小的特点，没有按河流流域设置流域管理机构，而是按河流水系在国民经济中的重要程度划分等级，分级建立河道管理机关。一级水系中约1万余km的重要河段由建设省直接管理，其余7.58万km的一级水系的指定河段和二级水系以及二级以下的小河流委托地方管理。各级分级管理的河段均设置河道管理所，作为河道主管机关，其主要职责是：对各部门和用户在河道设置水利用工程进行审批和监督其运行管理，包括汛期和特殊干旱年的调度；对取用河水和在河道内进行采矿等经济活动实施审查、发放许可证；在征求地方政府意见的基础上，可为保护河岸、堤防或工程划定保护区范围；编制河道开发利用的计划；并具有行政处罚权，对违反《河流法》和其他法律的行为实施行政处罚。河道管理经费，凡建设负责管理的河道由建设省承担，地方负责管理的由地方负担。

2.以流域水资源管理体制为主

流域水资源管理与行政区水管理的关系，明确以流域为基础。流域管理集中体现在跨行政区河流或河段上。根据《河川法》，中央政府对一级河川按流域范围指定管理者，负责有关的保护和整治活动。所需费用，一级河川所在的都、道、府、县最多担负到50%。

对兴利活动，在 《河川法》之下又制定了 《水资源开发促进法》。规定由内阁总理大臣指定“水资源开发水系”，以流域为基础制定水资源基本规划，并以此为指导协调各方面的利益。一级河川中，从1962年开始已经指定了7个由国土厅直接监督管理的水系，其他暂未指定的水系由当地都、道、府、县知事指定管理者。

在中央政府以下，日本有东京都、北海道、京都府、大阪府以及43县等47个二级地方政府，相当于我国的省级行政区。中央部门除国土厅外，其他专业部门均有对口下属单位，接受中央部门的业务指导。对指定水系的开发，日本实行政企分离的制度。《河川法》以下还制定了《水资源开发公团法》，成立了专门从事指定水系的水资源开发活动，以独立法人资格进行工程建设与运行管理。

在流域管理上，日本虽然没有按流域设立正式的流域管理机构，但并不是不存在流域管理。日本的流域管理体现在以下几个方面：

（1）如上所述，由建设省负责河道的管理，管理形式分直接管理和间接管理两种，管理的内容包括：河道、堤防和水利工程的保护，河道内设置工程、从事采矿和河道取水的审批和行政许可，监督水利工程的运行管理。为进一步加强河流水系的统一管理与开发，保证流域规划的实现，日本颁布了《河流法》，规定对负责一级水系管理的都道府县知事的任命，须经建设大臣的认可；负责二级水系管理的都道府县知事在河道开发利用工程计划、大型建设项目施工、取水权的转让或继承等方面的决策须经建设大臣审查同意。

（2）在1961年颁布了《水资源综合利用促进法》，进一步明确了以流域水系为单元的综合开发利用原则，并在总理府设置了水资源开发审议会，调查、审议流域水系的综合开发计划，经内阁讨论后，由总理确定将要开发的水系和开发计划。

（3）为了协调部门间的利益和横向沟通，保证流域综合开发的顺利实施，1961年日本通过立法建立了“水资源开发公团”，专门承担流域综合治理开发任务，由这一法律授权的国营企业承担对国家确定开发的河流水系内的水资源工程从工程设计、施工直至工程竣工后的运营实施一揽子承包，并规定在综合开发利用工程的部门间水量分配方案或费用分担方案还没有确定的情况下，公团可以利用贷款筹措所需资金进行建设。一般情况下，公团综合开发工程的投资在工程设施完成后由有关各方偿还各自承担部分加以回收。由于公团所从事的流域综合开发，涉及到日本水管理的各个职能部门，为加强领导，公团的主管领导是总理大臣，而各有关职能管理部门从各自主管的业务对公团进行分管和监督。这一开发体制的建立，有效地促进了河流水系的综合开发。

日本也存在具有规划和协调功能的准流域组织。如由民间发起并得到政府支持的八幡川流域水质保护委员会，起初是由流域内各农业、渔业协会及市政府机构面临日益严重的水环境自发组织，随后加入的团体越来越多，已遍布全流域，并得到政府的支持，成为一个准政府机构。委员会的工作目标是建立适应本流域特点的水质保护标准，并根据已建立的标准保护水质，对开发建设项目的可行性进行评估和审查。由于八幡川流域水质保护委员会代表流域内多方利益，政府已明确，建设项目和开发规划必须经八幡川流域水质保护委员会审查同意后，政府才予批准。

9.1.1.5　墨西哥水管理体制

在1512年被西班牙征服前，墨西哥人与水的关系既包括宗教内容，也包括实用内容：“事实是有几大水神使人们确信，水是公共资源而不是可为私人拥有的商品……现实使得有必要确立用水准则，以确定谁可以用水，如何解决用水户之间的冲突以及如何解决洪水问题”，为此修建了供水渠道、灌溉工程、防洪工程及航运系统。被西班牙征服后，在长达300年的时间里，水为国王所拥有，用水需得到皇家的许可，这些权利在1821年国家独立时转交给国家。目前的宪法是在1910年大变革后于1917年制定的，它承认国家是其领土内所有水资源的所有者，并授权政府管理这些资源及授予用水许可权（第27款）。尽管墨西哥是一个联邦共和国，但其水的行政管理要比加拿大或美国集中得多（在国家水法中反映出来），只是最近几年才更加积极地提倡水资源的分散管理。

1926年墨西哥成立了 “国家灌溉委员会”，1937年成立了 “国家电力委员会”。从1947～1976年，由水资源部管理水资源，除修建基础设施和经营灌区外，水资源部还做了以下工作：①在主要流域内建立流域管理机构；②起草第一部联邦水法，于1972年获国会批准；③1975年编制第一个国家水规划。这些都是很大的成绩，特别是其国家水规划获得了高度评价。1976年，出于对农业的重视，成立了联合的农业和水资源部。由于80年代的金融危机，放慢了新建工程的建设步伐，但是也在税法中增加了 “用水者付费”及 “污染者付费”的原则。此外，紧迫地缺水及污染问题，特别是在墨西哥城，使人们的忧虑日益增加，人们越来越感到这些问题不能通过农业部很好地解决，因此，1989年成立了“国家水资源委员会”。1992年国家水法正式通过，取代了1972年的联邦水法。

国家水法确定国家水资源委员会为“国家唯一的联邦水管理机构”，最初附属于农业和水资源部，但后来转至新的环境部，由于这一转变使之具有更大的灵活性，可超越一个农业部门并对水、自然资源和环境实行真正的统一和平衡管理，这就加强了国家水资源委员会在水资源管理中的权力。墨西哥已接受国际共识，即 “用水管理应以法规、经济和参与手段的完美结合为基础”，因此，联邦税法及国家水法是“构成我们水法规的主要法律”，连同有助于改进土木工程的法律及联邦财政法规一起，所有这些法律为目前的水行政管理体制和水费制度打下了基础。

1992年的国家水法要求“在被认为适合进行水资源的规划、开发和管理的理想地理单元的流域内，对地表水和地下水的水量和水质进行统一管理”。尽管如此，国家水资源委员会成立时还是在行政管理边界的基础上组建的，除了在33个州建立机构外，还建立了6个地区机构。所有的法规及有关的管理机构均源自中央政府的权限，尽管用水和污水排放的管理是通过流域和州委员会实现的，主要表现为：

（1）在一个机构内使地表水和地下水、水质和水量管理职责完全统一。统一指中央级、流域级和州级三级统一。

（2）优先考虑建立可靠、合法的水权及支持建立公共登记簿。这为许可权的所有者或排水权提供了可靠性和安全。

（3）对许可权及其交易的时间限制。这就提供了灵活性，并预先考虑到在用水者中重新分配水权的需要。

（4）授权水资源委员会 （WRC）从国家利益出发建立特别管理和保护区。这些区既可以是永久的（如管理地下水，保护供水水源或建立一个受保护的生态系统），也可以是临时的（特别是在干旱时期），在许可权或其他权利被取消的情况下提供什么补偿尚不清楚。(www.daowen.com)

（5）在联邦税法中增加了用水者付费和污染者付费的原则，并通过财政部实行。

（6）社团参与及向用水者所有的灌溉协会和自治的城市公共供水行业下放提供服务职能的实际方法。

联邦税法年年更新并确定了必须由墨西哥居民支付的所有税收和费用。关于水，税法中确定了使用州提供的公共财产或服务的税率。除确定许可权和排放许可证的税率外，税法中还确定了国家水资源委员会向墨西哥城批量供水的价格。联邦税法“通过确定用水者付费和污染者付费的原则补充了经济手段的定义（在国家水法中），也就是，对取水征税的税率取决于水源的规定用途和相对短缺程度；对排污征税的税率取决于污染物负荷及受纳水体的使用和变化情况”。除宪法、国家水法和联邦税法外，应该提到的其他几项法律有：国际条约（特别是与美国的条约），国家财产法，环境法及由各州法律通过的环境和供水法。

但人们很快认识到，行政边界不适合水管理，目前正按流域边界对地区机构进行全面重组。墨西哥的河流短且数量多，从中部群山流入东部的大西洋和西部的太平洋，这些河流被划分成13个流域，由于人们认为没有哪个城市 （等同于中国的县）能处理一个以上的流域的任务，因此流域的边界仍以城市界限划分。受此限制，流域边界尽可能靠近水文边界划分。

9.1.1.6　西班牙水资源管理体制

西班牙人口3500万，相当于中国的3%，西北及北部山区及濒临大西洋的沿海地区年降雨量达2000～2500mm。不过大部分国土位于南部山脉的南面，形成一个大面积的干旱高原，临地中海的东南部地区降雨量不足300mm。横穿该高原北部的一些河流靠来自北部山脉的径流补给水量，因此政府兴建、规划了几个跨流域调水工程。比较来看，西班牙是世界上水资源综合开发较好的国家之一 （已开发利用的水资源约占总水资源的40%），从这个意义上看，西班牙远远走在中国的前面。西班牙年均可利用水量为1140亿m3，目前利用的水量为460亿m3。

从中世纪开始，西班牙的水归国王所有，用水需得到皇家的许可。第一部现代水法1879年开始实施。1879年水法延用水为公共财产的传统原则：“行政管理重于机构设置，一个重要方面是正式承认用水者协会……水法规定这些机构是必须的”。

像其他国家一样，西班牙政府一直很积极为灌溉和其他水工程提供资金，一项重要措施是通过1911年法案，把公共基金划拨给 “渠道和水库国家规划”。20世纪上半叶，拨款限于大型水利工程，即受益面积必须至少为200亩的那些工程，“对水工程的水分配私人有主动权”。但1949年以后，国家投资的工程扩大到被认为“对国家有利”的那些受益面积小于200亩的工程。1900～1936年期间，用公共基金投资扩大的灌溉面积为31.6万亩（由于西班牙内战曾停止建设），1949年以后，又扩大灌溉面积99.2万亩。

另一个非常重要的早期进展是1926年法案，该法案提出成立流域管理机构，该机构是西班牙水资源统一管理和统一水政的主要机构。这些机构旨在让用户参与 “水资源规划、建设及管理。在成立这种性质的组织机构方面西班牙是先行者。不过，我们必须承认，战后一段时期（1940～1975年）它们并未按其1926年成立时的设想作为民主合作机构发挥作用。实际上它们在许多年中只是国家的一个办事机构”。换句话说，这期间它们的作用相当于中国的流域委员会。

从历史上看，西班牙是一个中央集权制国家，但是1978年宪法 （佛朗哥死后实施）确定成立17个自治区，对其疆土实行自治。因此西班牙近似一个联邦国家，尽管一个自治区的人口（平均约200万）比中国一个省的人口少得多。1978年宪法中的2个条款对水行业尤其重要。

第148条“赋予国家对下列议题享有专权”：①对经济活动的总体规划；②立法、机构建设及当水流经过一个以上的自治区时发放资源使用许可证；③普遍受益的公共工程或影响一个以上自治区的公共工程。

第149条“承认自治区可接管下列事项：①辖区内有利自治区的公共工程；②按照经济总体调整计划，安排农业和畜牧业；③自治区受益的水利工程、渠道及灌溉工程的规划、建设及运行管理”。

实施1978年宪法后的一个重要发展是西班牙加入欧共体，“这意味着欧共体的共同农业政策是决定性的，决定着西班牙的农业政策，尤其是灌溉政策，尽管从灌区公共部门的管理体制来看，欧洲方面对此还没有什么影响”。

甚至在实施1978年宪法之前，西班牙在水资源方面已采取了一些重大新举措，如1964年成立水资源委员会，1967年准备“第一个国家水文规划，规划包括1967年、1972年及2000年全国水量平衡规划和跨流域调水整体规划”。不过，正是1978年宪法为实施1985年水法提供了可能，该水法加强了当前的管理体制，使流域管理机构恢复活力，为现在的水价政策提供了依据。

国家水行政管理体制：1964年成立的水资源委员会着手进行全面水资源规划，这已经成为西班牙制度的一个显著特征。水资源委员会1988年实施改革，1994年对其组成进一步实施改组，现在是“有关水资源问题的最高咨询机构，在行政上附属于公共工程、运输及环境部。国务局 （State Administration）、自治区、流域管理机构、全国范围的专业及经济组织均有代表在该咨询机构”。

西班牙水资源委员会的职能：

（1）有义务提供下列信息：在得到政府批准并提交议会之前的国家水资源规划；在得到政府批准之前的流域水资源规划；与作为公共财产的水的体制有关的适用全国的通用性规定的项目；对水资源或水资源利用有重大影响的公益计划和项目，包括对农业、城市和工业对电力资源或土地的利用；与两个或两个以上流域管理机构有关的问题，涉及公共水权范围内的用水及财产。

（2）提供有关公共水域问题的信息，这些信息可能是政府或自治区较高行政部门需要的。

（3）提出有关水资源开发、利用、保护、恢复、统一管理及经济的研究方向。

水资源委员会主席由公共工程、运输及环境部部长担任，3名副主席由来自国务局的官员担任，成员包括当然成员（来自国务院的成员10名，9个流域管理机构的主席）、任命人员（包括来自自治区、政府部门、学术机构、生态组织、大学的成员及其他有丰富经验的人员）和选举人员（来自自治区和流域管理机构）。秘书处由公共工程、运输及环境部的水资源规划局副局长组建。水资源委员会一共有成员100多人，因此是一个庞大的权力机构。但必须指出，它远不是一个大得无法进行正常业务的机构，实际上是一个组织结构相当完善的一个机构，由不同的部门和委员会组成，各司其职，共同履行职责及承担决策性任务。尽管它的权力是咨询，但如果没有它的建议，政府一般不会采取行动。国家规划、流域规划、重要工程以及有关两个以上流域的所有重要事务都必须经该委员会审查。国家或地区政府还可请它审查其他一些事务，提出研究及有关研究报告。

地方性政策及公共工程国务秘书处负责城市和地区的道路、铁路及水的规划。该秘书处的水利工程管理局负责：起草、监督及审查国家水资源规划，帮助流域管理机构制定流域水资源规划；与实施这些规划有关的工程项目的实施、监督和管理属水利工程管理局的权限范围。地方性政策及公共工程国务秘书处下设4个管理局：水资源规划局、管理与标准化局、工程项目局及地质服务局，每一个局的详细职能包含在公共工程研究中心1996年的报告中。值得注意的是，规划和工程管理与实施（地表和地下水）职能设在同一个管理局中。公共工程、运输及环境部中的环境与住房国务秘书处专门负责环境战略、标准及环境影响评价。它有5个附属中心：①水质管理中心；②海岸管理中心；③大气政策管理中心；④国家气象学会管理中心；⑤住房、城市规划与建筑管理中心。

西班牙环境、住房国务秘书处的职能：①按照自然资源可持续、合理利用的原则，制定国家环境战略，协调环境事务上国务管理总局的工作；②制定和实施国务管理总局管辖范围内有关环境、海岸及废料的标准；③分析并提出欧洲联盟共同基金（European Union Cohesion Funds）用于解决环境问题的目标；④在环境、排水及水处理政策方面与自治区合作，以及在这些领域协调西班牙与欧共体的关系；⑤进行评价国务管理总局管辖的基础设施、设备对环境影响的研究，并提出相应的研究报告；⑥保护、经营和管理与水、海岸/土地有关的公共财产；⑦统一有关环境和居民区的政策，尤其是有关施工、大气及噪声污染、固体废料的收集与处理、城市污水处理、生态建筑学的标准，以及把公共滨岸和内陆水域纳入城市发展规划和土地政策中。

除了这两个国务秘书处外，公共工程、运输及环境部还负责与水有关的交通运输业务。由一个副秘书处提供所有部门共同的服务，管理自主的下级机构，对3种商业性质的自主机构承担责任：①公共工程研究中心 （CEDEX），包括水文研究中心及6个专业中心；②9个流域管理机构（北部沿海、杜罗、塔古斯、瓜迪亚那、瓜达尔基维尔、南部沿海、塞古拉、胡卡尔及埃布罗流域）；③西班牙气象中心。

在这方面值得注意的是，1993年指定流域管理机构由中立的副秘书处管辖，这样做是为了解决两个国务秘书处之间的问题，尽管事实上他们同属于一个部（公共工程、运输及环境部）。西班牙管理体制中另一个值得注意的是，在把资源管理和地区规划相结合的同时，水质和水量继续由这两个国务秘书处分管。其他部负责重大的水资源问题，其中最重要的是农业、粮食及渔业部，该部除其他事务外还负责灌溉。

流域管理机构：流域管理机构的职权限于流经一个以上自治区的河流。完全位于一个自治区境内的所有河流由所在的自治区负责。“流域管理机构管辖的地域范围包括一个或多个不可分割的流域，这些流域的唯一界限是国际疆界。为了便于管理，疆界内的含水层也由流域管理机构管理”。事实上，流域管理机构负责国有水利工程的建设、运行和维护，包括灌溉工程，尽管灌溉由农业部负责。协调性问题通过流域管理机构组织结构中的农业部的代表提出，因此流域结构是一个强大的机构，负责规划、管理、数据、施工及运行维护。不过按西班牙的传统，灌溉工程的运行与维护由用水者协会负责。这些协会是世界上最有效的经济自立组织之一，许多用水者协会经历了几个世纪，为可持续发展提供了经验。

通过流域管理机构实施有关水的国家职能的基本原则如下：

（1）统一管理、统一处理、水经济、分散、放权、协调、效率及用户参与。

（2）尊重流域、水系及水文循环的整体性。

（3）水的管理与疆土的调整、环境保护及天然环境的恢复相一致。

流域管理机构的职能如下：

（1）起草、监督及审查流域水资源规划。

（2）管理、控制公共水域。

（3）管理、控制公共财产或涉及一个以上自治区的那些财产的使用。

（4）流域投资及国家委托工程的设计、施工与运行。

（5）与自治区、地方委员会、其他公共和私营机构签订协议或私下与个体签约有关的那些工作。

流域管理机构在履行其职责时拥有下列权力：

（1）发放公共水许可权及使用许可证，国家的公益性工程和活动用水除外，这些属于公共工程、运输及环境部负责。

（2）在涉及公共水域的情况下检查、监督以确保许可证中规定的条件得到遵守。

（3）从事水文测验活动、水文研究、收集有关洪水及水质控制方面的信息。

（4）研究、规划、实施、保护、运行及改善其规划中的工程及其他委托事务。

（5）根据水资源规划确定水质目标和计划。

（6）提供与其具体业务有关的各类技术服务，当被要求时，对国务局、自治区、地方委员会、其他公共和私营机构及个体进行评价。

另外，对完全位于其区内的河流水权拥有管辖权的自治区可根据上述原则设立自己的水管理机构。

流域委员会的组织结构分两部分讨论：①组织结构 （即流域管理机构本身的机构设置）；②合作结构形式（将其与自治区、一般公共机构及其他组织机构联系的纽带）。主席相当于私营机构中的总经理，法规（水委员会）、施工、运行与维护（技术部）、行政（总秘书处）及规划（水资源规划办公室）各单位都对他负责。

西班牙流域管理机构中各单位的主要职责：

流域管理机构主席的职责：①机构的法人代表；②主持董事会、用户联合会、水库放水委员会及水咨询局的工作；③确保与非政府组织的协议合法；④履行流域管理机构的最高管理和执行权；⑤履行未明确为其他单位责任的其他职责。

技术部的职责：①研究并起草项目计划，指导实施由流域管理机构投资的及国家、其他行政机关、其他公共或私营机构或个体委托的工程；②水资源管理，协调有关用水的社会、集体和个人之间的利益；③对由流域管理机构出资的工程进行技术审查和审批；④旨在实现更合理用水的一些活动；⑤执行水库放水命令；⑥任命经理和工程检查员。

总秘书处的职责：①处理与董事会、水咨询局、用户联合会工作有关的事务及这些部门的秘书工作；②总注册登记；③机构内部制度；④经济和财务活动的管理；⑤内部统计；⑥处理没收财产；⑦控诉、投诉与索赔；⑧合同管理；⑨地产管理及起草法律文件。

水资源规划办公室的职责：①编纂起草、监督及检查流域水资源规划必需的成果和研究；②通报用户建议的活动与水资源规划的配合情况；③起草调整已被确定为超采或处于超采边缘及其他正经历盐化的地下含水层取水量的计划。

流域委员会的合作机构由一系列社会团体（或委员会）组成，这些团体机构的成员含各级政府官员及用户。有3种类型的团体机构：①一个理事会，主席由流域管理机构的主席担任，成员包括政府官员和用户（占总人数的1/3）；②5个管理机构，每一个都有明确的成员及职责，成员包括政府官员和用户 （用户联合会除外，政府官员只出席但无表决权）；③一个非官方规划咨询机构，成员包括政府官员及用户 （占其成员总数的1/3）。有关成员的构成、表决程序及任命机制详见公共工程研究中心1996年鉴。所有这些机构的总目标是促进用户与政府官员之间的合作，只有用户联合会是单纯由用户组成的机构。即使在这种情况下，政府官员也出席会议，但无表决权。

流域管理机构中非官方组织的职责包括：

理事会（一个非官方理事会）的职责：提出理事会的行动计划；提出预算；必要时对具体管理目标需要的信贷业务进行安排；准备必须呈递给水咨询局的材料；就有关理事会地产的条款达成协议；宣布处于超采状态的地下含水层，确定新的地下水开采许可证禁止开采的周界及含水层保护周界；对任何成员提请其考虑的事情进行商议。

用户联合会（一个非官方管理机构）的职责：①了解两个或两个以上运行部间引起的纠纷，并向主席提交解决方案；②了解，必要时讨论主席认为适合提交的材料，尤其是机构活动的年度报告；③提供有关运行部的年度收入和开支状况的信息；④为水库放水委员会推荐用户代表。

（1）运行部的目标（非官方管理机构）：使水利工程的运行与河道、河段或水文单位的水资源相协调，对它们的利用是相互联系的，要注意考虑相应许可证及审批的范围。

（2）水库放水委员会（一个非官方管理机构）的职责：考虑不同用水户的权利，仔细研究并向流域管理机构主席提出有关满库水位时从水库及流域蓄水层放水的最合适制度的建议。

（3）工程委员会（非官方管理机构）的作用：通知工程的未来用户工程审批的进展情况及与工程有关的一些事情。一个工程委员会仅在工程完工之前发挥作用。

（4）流域水咨询局（一个非官方规划机构）的职责：通过公共工程、运输及环境部向政府提供有关流域水资源规划及后来审批的情况。以同样的方法可提供有关流域整体利益及公共水权的确定、实施及保护方面的信息。