目前，我国水权转换的范例不多，主要有影响的包括：2000年浙江东阳和义乌两市有偿转让5000万m3水的使用权，2002年在黄河流域宁夏回族自治区、内蒙古自治区开展的农业节水转换给新建工业项目及2001年漳河上游跨省有偿调水等。下面就以黄河流域开展的水权转换作为案例进行分析。

8.3.3.1　水权转换的背景

随着黄河流域经济社会的不断发展，黄河水资源短缺形势日趋严重，成为有巨大煤炭、石化等能源资源优势的宁蒙两区经济社会快速发展的最重要的制约因素。但宁蒙两区水资源短缺，经常超指标使用黄河水，2002年宁夏回族自治区引用黄河水量占全区总用水量的98%。自黄河水利委员会对黄河干流实施水量统一调度以来，宁夏回族自治区每年均超指标用水。内蒙古自治区1998～2000年平均耗水量64亿m3，超过分配指标5.4亿m3。黄河的开发利用现状已不允许宁蒙两区新增黄河干流用水指标。针对此情况，黄河水利委员会对黄河流域特别是宁夏回族自治区和内蒙古自治区利用黄河水的取水许可进行了严格管理，特别是严格控制新增项目的用水。1999年水利部下发了 《关于加强黄河取水许可管理的通知》，明确 “严把新增取水项目的审查关，严格控制取水许可证发放。在严重缺水地区，对耗水大的建设项目取水申请一般不予审批。新增的取水应是各地区实施节水措施后节余的水量或用户充分发掘节水潜力后所必需的取水。”2002年黄河水利委员会颁布了《黄河流域取水许可总量控制管理办法》，规定：“没有余留水量指标的或连续两年实际耗水超过年度黄河可供水量分配方案分配的水量指标的，暂停受理、审批该省（区）从黄河取水的建设项目的取水许可（预）申请和发放新的取水许可证，并暂停该省（区）新建、改建、扩建涉及取用黄河水的建设项目审查和上报立项。”这样，宁夏回族自治区、内蒙古自治区及黄河流域其他省（自治区）达到或超过黄河可供水量分配方案的省（自治区），将很难再发展经济上急需的建设项目，而与此同时，宁蒙两区是经济后发地区，依托优势、抢抓机遇、加快发展是两区的中心任务。宁蒙两区煤炭资源丰富，人均占有量居全国前列。发展火电，将煤炭资源优势转化为经济优势，是宁蒙两区推进经济社会快速发展的主要实现方式。宁蒙沿黄地区是两区实施经济发展战略的重点地区。按照区域经济发展战略和生产力布局，宁夏回族自治区沿黄地区规划建设工业基地，规划至2020年新建7座大型火电厂，新增总装机容量1500万k W。在内蒙古自治区，仅鄂尔多斯市与全国各大电力公司拟建的火电项目总装机就高达4000万k W。可以预见，随着煤炭等资源优势不断转化为经济优势，宁蒙两区的经济社会将步入快速发展的轨道，但水资源成为严重的制约。为此，必须探索解决水资源管理与经济发展之间矛盾的途径。

8.3.3.2　水权转换的实践

面对水资源短缺的严峻现实，唯一的出路是建设节水型社会。根据水利部党组可持续发展治水思路，黄河水利委员会，宁夏回族自治区、内蒙古自治区水利厅应用水权理论对水资源进行有效配置，通过“投资节水、转换水权”的方式，成功地解决了宁蒙两区经济社会发展中水资源短缺的难题，为我国建设节水型社会开创了一条崭新的道路。

宁蒙两区水权转换的实践是在水资源短缺形势异常严峻、解决水资源短缺的传统办法难以奏效、水权理论日趋成熟的条件下应运而生的，具有客观必然性。

1.增加黄河取水——传统的解决办法走入死胡同

按照以往习惯，宁蒙沿黄地区发展工业项目需要增加用水时，几乎都把眼光盯住黄河，希望增加黄河取水。所以，当宁夏回族自治区、内蒙古自治区近几年面临新的增长契机，需要增加水资源来支持区域经济社会发展时，仍然习惯于向黄河水利委员会申请增加取水指标。例如，内蒙古自治区水利厅曾于2002年6月为达拉特电厂 （四期）向黄河水利委员会申请增加取水。宁夏回族自治区水利厅曾在2003年5月为大坝电厂 （三期）和马莲台电厂申请增加取水指标。鉴于宁蒙近几年从黄河取水已超过了国务院黄河水量调度方案确定的取水量和黄河水资源日益紧张的现实，黄河水利委员会从2001年起，再未同意宁蒙从黄河干流增加取水的要求。增加水资源供给的传统办法走入了死胡同。

2.通过农业节水取水——资金短缺成为重要制约因素

解决水资源短缺的出路是节水，而节水的重点在农业。宁蒙两区用水结构不合理，农业灌溉用水浪费严重。理论上讲，节约农业用水的潜力巨大。根据大型灌区续建配套与节水改造规划，对宁夏回族自治区青铜峡灌区、内蒙古自治区河套灌区进行节水改造，年节水量可达到40.4亿m3。但农业节水灌溉工程所需资金量很大。根据宁夏回族自治区节水规划，至2020年，要节水18.4亿m3，需投资32.98亿元。现有依靠财政投入的资金渠道根本不足以解决如此巨大的投资，资金短缺成为农业节水最重要的制约因素。

3.水权转换新思路的诞生

经济要发展，发展要用水，农业节水投资缺口大，向黄河要水黄河水利委员会不增加取水指标，没有水就没有经济发展。2002年6～12月，整整半年的时间，内蒙古自治区向黄河水利委员会申请取水指标一直得不到批准，水资源短缺的问题无法解决，项目投资方为此十分着急，各级地方政府特别是各级水行政主管部门面临巨大的压力，多方寻找对策但苦无良策。2002年12月，在水权理论的启示下，黄河水利委员会针对内蒙古自治区引黄灌区灌排工程老化失修严重、渠道砌护率低、渠系渗漏严重、渠系水利用系数低、田间灌溉定额偏大、农业用水浪费、节水潜力巨大的实际情况，提出了由项目业主投资农业节水工程，把灌溉过程中渗漏蒸发的无效水量节约下来，通过水权转换的办法，转移到拟建能源项目的工业用水上来。这一“投资节水、转换水权”的新思路立即得到相关各方的积极拥护。2003年4月1日，黄河水利委员会印发了 《关于在内蒙古自治区开展黄河取水权转换试点工作的批复》，同意在内蒙古自治区开展黄河干流水权转换试点，通过对镫口扬水灌区（后更换为杭锦灌域）的节水改造，把节约的水量有偿转换给达拉特电厂四期工程用水。

在宁夏回族自治区，为缓解近两年缺电局面，自治区政府准备支持大坝电厂 （三期）项目和马莲台电厂项目上马，于2003年5月向黄河水利委员会提出取水许可变更申请，7月28日又向黄河水利委员会报送了《宁夏回族自治区人民政府关于请求调整40亿m3黄河用水结构的函》，提出通过产业结构调整、灌区节水工程改造、节水技术推广等措施，从国家分配的40亿m3黄河用水指标中调剂出8亿m3 作为工业发展的后备水源。

黄河水利委员会根据内蒙古自治区水权转换试点的情况，向宁夏回族自治区水利厅提出投资节水、转换水权的建议。9月3日，宁夏回族自治区水利厅正式向黄委报送了 《关于近期工业项目用水开展水权转换试点工作的请示》，黄河水利委员会同意宁夏回族自治区通过对青铜峡河东灌区和河西灌区进行节水改造，把节约的水量有偿转换给大坝电厂（三期）和马莲台电厂。

至此，“投资节水，转换水权”这一运用水权理论实施水资源优化配置的新思路在水资源短缺的困境中诞生了。

8.3.3.3　水权转换的管理

由于类似的水权转换在我国尚属首次，为了加强水权转换工作的管理，水利部十分重视，成立了水权转换领导小组，并下发了对黄河水权转换指导意见，作为具体管理实施的黄河水利委员会则根据黄河流域的实际情况，制定了 《黄河流域水权转换管理办法》，对水权转换的指导思想、原则、条件、程序、水权转换的申请、审查和需要做的技术工作、水权转换期限、费用构成及计算、水权转换的实施和违反的处罚等均作出了具体的规定，使得水权转换工作进展顺利。

1.水权转换的条件

进行水权转换的省（自治区、直辖市）应制定初始水权分配方案和水权转换总体规划。黄河水权转换应当在本省（自治区、直辖市）范围内进行。水权转换出让方必须是依法获得黄河取水权并在一定期限内拥有节余水量或者通过工程节水措施拥有节余水量的取水人。

2.水权转换的审批

按照黄河取水许可审批权限由黄河水利委员会审批发放取水许可证或所在省 （自治区、直辖市）无余留水量指标的，水权转换由黄河水利委员会审查批复。其他水权转换由省级人民政府水行政主管部门审查批复，审查批复意见应在15日内报黄河水利委员会备案。水权转换总体规划由省级人民政府水行政主管部门会同同级发展计划主管部门结合流域或区域水资源综合规划进行编制，报黄河水利委员会审查。

3.水权转换的申请

黄河水权转换双方需联合向所在省级人民政府水行政主管部门提出水权转换申请，并附具以下材料：①取水许可证复印件；②水权转换双方签订的意向性水权转换协议；③建设项目水资源论证报告书；④黄河水权转换可行性研究报告；⑤拥有初始水权的地方人民政府出具的水权转换承诺意见；⑥其他与水权转换有关的文件或资料。

由黄河水利委员会审查批复的水权转换，省级人民政府水行政主管部门在受理水权转换申请后，应进行初审。经初审同意的水权转换申请，省级人民政府水行政主管部门应将水权转换申请及书面初审意见上报黄河水利委员会。

建设项目水资源论证报告书的审查，按水利部、原国家计委《建设项目水资源论证管理办法》和水利部《建设项目水资源论证报告书审查工作管理规定 （试行）》执行。黄河水权转换可行性研究报告按水权转换的审查批复权限由黄河水利委员会或省级人民政府水行政主管部门组织审查。建设项目水资源论证报告书和黄河水权转换可行性研究报告的审查意见是水权转换审查批复和办理取水许可（预）申请的技术依据。

4.水权转换协议要求

水权转换申请经批准后，转换双方需正式签订水权转换协议，制定水权转换实施方案。水权转换协议应包括出让方和受让方名称、转换水量、期限、费用及支付方式、双方的权利与义务、违约责任、双方法人代表或主要负责人签名、双方签章及其他需要说明的事项。

5.水权转换技术文件的编制要求

省 （自治区、直辖市）水权转换总体规划应包括以下内容：①本省 （自治区、直辖市）引黄用水现状及用水合理性分析；②规划期主要行业用水定额；③本省（自治区、直辖市）引黄用水节水潜力及可转换的水量分析，可转换的水量应控制在本省（自治区、直辖市）引黄用水节水潜力范围之内；④遵循黄河可供水量分配方案，现状引黄耗水量超过国务院分配指标的，应提出通过节水措施达到国务院分配指标的年限和逐年节水目标；⑤经批准的初始水权分配方案；⑥提出可转换水量的地区分布、受让水权建设项目的总体布局及分阶段实施安排意见；⑦明确近期水权转换的受让方和出让方及相应的转换水量；⑧水权转换的组织实施与监督管理。

黄河水权转换可行性研究报告应包括以下内容：①水权转换的必要性和可行性；②受让方用水需求（含用水量、用水定额、水质要求和用水过程）及合理性分析；③出让方现状用水量、用水定额、用水合理性及节水潜力分析；④出让方为农业用水的，应提出灌区节水工程规划，分析节水量及可转换水量；出让方为工业用水的，应分析水平衡测试和工业用水重复利用率，提出节水减污技术改造措施和工艺，分析节水量及可转换水量；⑤转换期限及转换费用；⑥水权转换对第三方及周边水环境的影响与补偿措施；⑦用水管理与用水监测；⑧节水改造工程的建设与运行管理；⑨有关协议及承诺文件。

黄河水权转换可行性研究报告应由持有工程设计（水利行业）和水文水资源调查评价甲级或乙级资质证书的单位编制。建设项目水资源论证报告书按水利部、原国家计委《建设项目水资源论证管理办法》和水利部《水文水资源调查评价资质和建设项目水资源论证资质管理办法（试行）》的要求进行编制。

6.水权转换期限与费用

水权转换期限要兼顾水权转换双方的利益，综合考虑节水主体工程使用年限和受让方主体工程更新改造的年限，以及黄河水市场和水资源配置的变化，原则上水权转换期限不超过25年。

水权转换期满，受让方需继续取水的，应重新办理水权转换手续；受让方不再取水的，水权返还出让方，取水许可审批机关重新调整出让方取水许可水量。(www.daowen.com)

水权转换总费用包括水权转换成本和合理收益。

通过工程节水措施转换水权的，转换总费用应包括：①节水工程建设费用，包括节水主体工程及配套工程、量水设施等新增费用；②节水工程和量水设施的运行维护费用（岁修及日常维护费用）；③节水工程的更新改造费用 （当节水工程的设计使用期限短于水权转换期限时所必须增加的费用）；④因提高供水保证率而增加耗水量的补偿；⑤必要的经济利益补偿和生态补偿等。

7.水权转换的组织实施及监督管理

水权转换申请经审查批复后，省级人民政府水行政主管部门应组织水权转换双方正式签订水权转换协议，制定水权转换实施方案。水权转换申请由黄河水利委员会审查批复的，省级人民政府水行政主管部门应将水权转换协议和水权转换实施方案报黄河水利委员会备案。省级人民政府水行政主管部门负责水权转换节水工程的设计审查，组织或监督节水改造工程的招投标和建设，督促水权转换资金的到位，监督资金的使用情况。节水工程的建设管理应严格执行国家基本建设程序，并先于受让方取水工程投入运用。节水工程竣工后，由黄河水利委员会会同省级人民政府水行政主管部门组织验收。

节水工程验收合格后，水权转换双方方可申请办理取水许可证或调整取水许可水量指标的手续，出让方变更取水许可证的许可水量，受让方领取取水许可证，水权转换方可生效。

在水权转换有效期内，受让方不得擅自改变取水标的。黄河水利委员会和省级人民政府水行政主管部门应对黄河水权转换项目的实施情况进行监督检查。水权转换正式生效后，水权转换双方的用水管理按照水利部 《取水许可监督管理办法》、 《黄河水量调度条例》的有关规定执行。

8.水权转换的处罚规则

出现下列情况之一的，黄河水利委员会可暂停或取消该水权转换申请项目：①节水工程未通过验收或节水工程未投入使用而受让方擅自取水的；②水权转换申请获得批准后未签订水权转换协议或两年内水权转换节水工程未开工建设的。

对于已经生效的水权转换，水权转换双方违反取水许可管理的规定，按照国务院《取水许可制度实施办法》和水利部《取水许可监督管理办法》的规定，给予警告、罚款直至吊销取水许可证的处罚。因不执行调度指令或监督管理不善，造成所辖黄河干流河段出现断流的，5年内暂停有关省（自治区）水权转换申请的受理和审批工作。

出现下列情形之一的，1年内暂停有关省（自治区）黄河水权转换项目的受理和审批工作：①省 （自治区）实际引黄耗水量连续2年超过年度分水指标或未达到同期规划节水目标的；②不严格执行黄河水量调度指令，省 （自治区）入境断面流量达到调度控制指标，而出境断面下泄流量连续10天比控制指标小10%及其以上的。越权审批或未经批准擅自进行黄河水权转换的，该水权转换项目无效，在年度用水计划中不予分配用水指标，并在1年内暂停有关省（自治区）黄河水权转换项目的受理和审批工作。

8.3.3.4　水权转换实施情况

目前，宁夏回族自治区、内蒙古自治区黄河水权转换工作已在顺利实施并取得了很好的效果，两区试点情况见表8.1。

表8.1　试点项目基本情况表

8.3.3.5　水权转换的特点

水权转换试点工作，是以投资节水来提高水资源的利用效率，以大规模、跨行业水权转换来提高水资源的利用效益，是水权水市场制度对水资源优化配置第一次完整的体现。归纳宁蒙水权转换的特点，主要有以下几点：

（1）高强度的节水投入，大规模、跨行业的水权转换，提高了水资源的利用效率和效益，推动了区域水市场的初步形成。宁蒙水权转换是在不增加黄河分水指标的前提下，强化节水激励，通过高强度投资，在两方面强行节水：一是对农业灌溉工程进行节水改造，目的是节约农业用水；二是新建项目采用零排放新技术，目的是提高工业用水的利用效率。在强化节水的同时，积极运用水权交易等市场规则，大规模、跨行业调整引黄用水结构，引导黄河水资源有序地由水资源利用效率与效益较低的农业用水向水资源利用效率与效益较高的工业用水转移。通过水权交易，实现了同一区域内不同行业之间水资源的优化配置。据统计，宁夏回族自治区水权转换水量0.39亿m3，占全区现状引黄工业耗水量0.994亿m3的40%。内蒙古自治区拟议中的水权转换水量0.6亿m3，占全区现状引黄工业、生活耗水量1.6亿m3的38%。到2004年3月，宁蒙两区八个大型工业项目已经签订了水权转换协议，转换资金总额已达3.6亿元。宁蒙两区通过一批项目的水权转换，初步建立了区域水市场的雏形。

（2）突出了政府在水资源优化配置中的宏观调控作用。水权转换是在政府的宏观调控下利用市场机制对水资源进行优化配置的一种有效方法，水权转换的目的是提高水资源的利用效率和效益。由于水权转换涉及政府、企业、农民用水户、水管单位等多个主体，影响面广，必须加强政府在水权转换工作中的宏观调控作用。黄河水利委员会、两区政府、两区水利厅等政府部门在水权转换试点工作中切实加强了宏观指导和组织协调。在试点初期就制定四条政策：一是把控制宁蒙黄河用水总量不增加作为水权转换的基本原则；二是切实加强水资源规划、水权转换试点的可行性研究等基础性工作；三是加强水权转换工作的监督管理，严把审批关；四是严格资金管理，确保水权转换资金全部用于农业灌溉工程节水改造。实践证明，这四条政策对正确引导、保证试点工作顺利进行发挥了极其重要的作用。

（3）把 “投资节水、转换水权”有机地结合起来，初步形成了符合市场规律的节水激励机制和投入管理体制。实施水权转换前，宁蒙两区农业灌溉工程节水改造的投入主要靠国家无偿投入和农民投工投劳，节水资金缺口大。宁蒙两区引黄灌区节水改造工程建设需资金109.6亿元，近6年投入仅7.92亿元，其中，国家投入5.47亿元，地方自筹2.45亿元，这些投资远远不能满足宁蒙两区节水工程建设和实现黄河水资源供需平衡的需要。

宁蒙水权转换以投资节水为受让水权的前提，同时建立水权转换领导小组，加强项目审批和资金管理，确保水权转换的资金全部用于农业灌溉工程的节水改造。由于把投资节水、转换水权有机地结合起来，建立了符合市场规律的节水激励机制和投入管理体制，改变了农业节水工程投入历来依靠国家无偿投入的传统模式，拓宽了农业灌溉工程节水改造的投资渠道，极大地弥补了农业节水资金缺口。

8.3.3.6　通过宁蒙水权转换对我国水权转换的认识

水权水市场制度是市场经济条件下提高水资源利用效率和效益，实现水资源优化配置，缓解水供求矛盾最有效的制度。宁蒙两区应用水权理论，通过投资节水、转换水权的方式，将农业用水权转换给火电厂，开创了水权理论在我国跨行业、大规模配置水资源的先例，但更多的是对今后水权转换工作的认识和启迪。

（1）水权转换已成为我国许多地区经济社会发展的必然选择。随着经济的快速增长，水资源已难以支持经济社会的快速发展，水资源短缺已经成为经济社会发展最重要的制约因素，这就迫使人们不得不通过水资源的优化配置来提高用水效率与效益。水权转换方式也就成为社会经济发展的必然选择。当然，通过跨流域调水也可以缓解水资源短缺的危机，但相比之下，水权转换的投资较少、成本较低、效果更好。

（2）水市场是一个准市场，水权转换必须加强实行政府宏观调控和市场调节相结合的办法，不能完全由市场调节，特别是政府和水行政主管部门、流域管理机构的监管是不可或缺的。其实在黄河水利委员会正式同意开展内蒙古自治区、宁夏回族自治区水权转换之前，已有进行水权转换的情况，但由于缺乏监督管理，使企业出资而没有投入到节水工程中，对水权转换造成了不利的影响。因此，黄河水利委员会及宁蒙两区水利厅在这次水权转换过程中加强宏观调控，水权出让方和受让方也进行了多次平等友好的协商，这是宁蒙水权转换工作较之前几年的水权转换案例的重大进步。

（3）必须要有明晰的水权初始分配方案并逐级分解。从流域的角度明确各区域的初始水权是水权转换工作的前提。宁蒙两区水利厅认为，如果没有 “87分水方案”明确区域的初始水权，水权转换将很难进行。明晰水权是水权管理的重要环节，如果一个流域内的各地区水权不明确，且没有进行初始水权分配，这个流域的水权转换工作将会遇到极大的困难，即便勉强实行，也会引起种种矛盾甚至利益冲突。因此，无论流域大小，都必须先进行初始水权分配，然后才有可能开展水权转换工作。

（4）通过水权转换，提高水资源的利用效率与效益，实现水资源的可持续利用，将成为水资源紧缺地区水利工作者的一项十分重要的任务。项目区内的地方领导、广大农民及数家火电厂的代表都认为水权转换工作是直接关系到当地社会经济能否快速发展，相关各方的经济利益能否统筹兼顾的大事，对水权转换工作寄予了厚望。水权转换是实现水资源优化配置的重要经济手段，随着经济社会不断发展，水资源短缺的矛盾将日趋尖锐，大力推进水权转换，提高水资源的利用效率与效益，将成为各级水行政主管部门今后的一项重要工作。

（5）积极推进制度创新，尽快建立适应我国国情，以水权水市场为重要手段的水资源配置制度。从浙江“东阳—义乌”水权转换到黄河宁蒙河段大规模、跨行业的水权转换实践，水权理论在指导水资源优化配置、提高水资源利用效率和效益等方面起着越来越重要的作用。相对于水权转换的实践，水权水市场的制度建设滞后，必须积极推进制度创新，尽快建立适应我国国情，以水权水市场为重要手段的水资源配置制度。目前，由于水权转换仍处于实践探索之中，立即建立起完善的法律法规体系来规范水权转换行为尚不成熟，但是，通过水权转换解决经济社会发展的水资源约束这项工作不能等待。因此，急需制定相应的政策措施对水权转换的实践予以指导和规范，对水权转换的重要原则如转换期限、转换价格、水权持续获得的保证机制、特殊时期供水保证率和取用水优先顺序等进行规范。同时，加快水资源综合规划与节水改造规划的编制工作，建立并严格执行水权转换的可行性评价与审批制度等，以保证水权转换有序进行。

（6）充分发挥流域管理机构的作用，强化流域水资源统一管理，稳步推进流域内区域之间、区域内行业之间的水权转换，正式建立黄河流域和沿黄区域两级水市场。黄河水利委员会强化流域水资源统一管理，是宁蒙两区水权转换试点工作顺利进行的重要前提。从近期看，宁蒙两区的水权转换主要在区域内行业之间进行。从长远看，这种转换是有限的。据了解，在内蒙古自治区鄂尔多斯市内，用水权转换方式解决达特拉电厂80万～100万k W机组的用水就遇到了困难。在座谈会上，电厂主要领导向调研组明确提出，愿意出资购买水权，请水利部协调有关部门以水权转换的方式从黄河流域的其他省（自治区）获取水权。鉴于跨区域的水权转换将成为水资源优化配置的重要方式，必须进一步发挥流域管理机构在水权转换中的作用，切实加强流域水资源的统一管理，加快流域水市场建设的步伐，尽快制定流域和区域水权交易规则，构建流域和区域两级水市场体系。要加强水资源管理的基础工作，如水资源监测、水资源评价和水资源科学调度等基础研究工作。

（7）加强理论研究，尽快形成科学合理的水权转换价格机制。目前宁蒙两区在确定水权价格时，采用的是以节水工程的投入推算水权价格的方法，即

水权转换价格＝节水工程投入÷年实际用水量×转换期限这种推算方式既没有考虑水资源的使用价值和机会成本，也没有考虑持续获得水权的运行成本，造成水权转换价格不尽合理。

实施水权转换，应建立较为科学的“节水投入＋更新与运行维护支出（或经济、生态补偿）”的 “两部制”定价模型，合理地确定水权转换价格。

（8）建立水权转换、水价改革与供水管理体制改革的良性互动机制，以农业节水支持和促进工业的节水与发展，探索建立中国特色“节水型社会”的多种实现途径。

渠系节水改造解决的是不良的水利工程渗漏引起的用水浪费，为农业水价改革创造充分的条件；农业水价改革解决的是用水户不良的用水观念引起的用水浪费，并为节水改造工程的持续运行提供资金支持；供水管理体制改革是维系良好的工程状况和确保水价机制发挥作用的基础。只有三者良性互动，共同推进，才能有效促进农业节水。如果脱节或单边推进，势必造成已转换的水权不可持续获得。

（9）水权转换协议是水权转换得以实施的重要法律文书，协议条款要规范，内容要全面，以利于实施。一是水权转换协议要体现相应的保障机制。如连续特枯年，流域同比例削减引水指标，水权用水如何保证；水权转换获得的资金如何确保应用于灌区的节水改造，取得预期的节水效果等内容应在水权转换协议中得到完整的体现。二是水权转换协议应有水权转换的补偿条款。妥善考虑水权转换后水管单位水费收入减少，运行成本增加或者连续特枯年，流域同比例削减引水指标，应保证水权用水影响农业用水造成损失的补偿等。三是对不可抗力引起的无法履行协议取水量给水权受让方带来的损失应如何解决等都要在协议中明确。