新中国成立初期，水资源被无偿使用，供水不收费，无水价可言。1965年，水利部制定了《水利工程税费征收使用和管理实行办法》，该办法未考虑供水成本；1985年，国务院颁布了《水利工程水费核订、计收和管理办法》，规定供水成本包括运行费、大修费、折旧费以及按规定应计入成本费的其他费用，这里也未包括水资源本身价值。1988年，《水法》颁布后，各地先后依法征收了水资源费，水资源有偿使用实现了，但是价格太低，而且计算方法也不规范。可以看出，多年来水被当作了社会福利，政府长期实行水的价值回归。而且水价呆滞，整体水资源价格在下降。以北京为例，1952～1993年42年中，水价才调整4次，平均10.5年调整一次。在计划经济体制时期，物价比较稳定，水价的呆滞还可以理解和接受。自从改革开放以来，物价上涨速度较大，水价的呆滞就意味着整体价格水平的下降。北京市自来水公司每年的销售成本至少以10.9%的速度增长，而售价只变动了一次。1989年售水成本比1985年增长107.8%，而同期平均售价只增长42.5%，从整体上看，水价下降了65.3%。

国内国外的实践证明，适宜的水价可准确反映水的经济性、稀缺性和社会承受能力，同时也可为各类用水单位提供有利于节约用水的相关信息。因此，综合考虑各种因素的水价可影响用水效率。但是，如果水价不能反映或不能完全反映水资源的价值，而只是用于满足其他目的，如为增加收入而提高水价等，就会误导用水方式。因此，研究并制定出适宜的水价是水资源合理配置和鼓励节约用水的有效手段。

目前我国对于水利工程水价（即工程水价）研究和实施相对比较成熟，但对于资源水价 （即水资源费）和环境水价（即污水排放费）的研究及实施还没有一套成熟的理论和方法。按照目前大多数人的理解和解释，水价应主要包括3部分，即资源水价、工程水价和环境水价。

8.2.2.1　资源水价

资源水价实际上就是指水资源费，是指国家为保障水资源可持续利用采取强制手段使开发利用水资源的单位和个人支付一定的费用的一整套管理措施。国家对水资源具有所有者和管理者的双重身份，有权决定水资源有偿使用的实现形式。就我国目前而言，就是特指征收水资源费。

1.水资源费征收的规定

关于征收水资源费的规定，在我国最早是由山西省开始的。早在1982年，山西省出台了《山西省水资源管理条例》，在全国率先实施取水许可制度，并征收水资源费，由此启动了水资源费征收工作。此后，部分地区陆续开始水资源费征收工作。1988年颁布的《水法》将水资源费纳入了法律的范畴，明确：“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。水资源费的征收办法，由国务院规定。”1995年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》（国办发〔1995〕27号），明确了“在国务院发布水资源费征收和使用办法前，水资源费的征收工作暂按省、自治区、直辖市的规定执行”。1997年国务院颁布的《水利产业政策》规定：“国家实行水资源有偿使用制度，对直接从地下或江河、湖泊取水的单位依法征收水资源费。……收取的水资源费要作为专项资金，纳入预算管理，专款专用。”1988年《水法》颁布后，地方水资源费征收工作逐步展开，特别是1995年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于征收水资源费有关问题的通知》后，进展迅速，目前我国大部分省（自治区、直辖市）都已由省级人民政府或水利厅（局）、物价厅（局）、财政厅（局）联合发布了有关水资源费征收使用管理办法（或相关法规）。

2002年修订的《水法》对水资源费进一步作了规定，并把缴纳水资源费与申请领取取水许可证共同作为取得取水权的必要条件。2006年2月21日国务院令第460号发布《取水许可和水资源费征收管理条例》，标志着以国家行政法规的形式第一次规定了水资源费征收的相关规定。《取水许可和水资源费征收管理条例》规定了制定水资源费征收标准的原则：①促进水资源的合理开发、利用、节约和保护；②与当地水资源条件和经济社会发展水平相适应；③统筹地表水和地下水的合理开发利用，防止地下水过量开采；④充分考虑不同产业和行业的差别。并对水资源费的征收权限、征收方式、管理使用等进行了具体的规定。

2.水资源费征收的成效和存在的问题

从我国征收水资源费10多年的情况看，水资源费的征收对于加强水资源管理起到了重要作用，水资源费征收制度的建立体现了国家收益权，是水资源管理从定性管理向定量管理的重要转变，是水权管理和资源有偿使用的具体实现方式，主要表现在：

（1）初步扭转了水资源无偿使用和无序取水。目前我国工业和城市总供水量中的1/2是由各企事业单位的自备水源供应的，通过征收水资源费已将这些自备水源纳入水资源监督管理范畴。

（2）节水效果明显。自20世纪80年代实施水资源统一管理，征收水资源费后，全国用水长期高增长的趋势明显缓解，自1980～1997年的17年间，用水增长率年均1.3%。

（3）促进了节水技术改造和取水计量装置工作。各地运用水资源费对节水技术改造以及计量设施装置进行征费返还或补助。现全国每年征收的水资源费中约有13%用于补助节水改造，现全国工业和城市生活用水取水计量设施装置率已达到85%以上。

（4）促进了水源涵养和资源合理配置。从全国看，水资源费是区域水源调度，涵养水源的重要经费支撑，全国每年征收的水资源费约有56%用于调水补源 （包括回灌地下水），以保障区域供水安全。

（5）加强了水资源管理规划等基础工作。水资源费解决了水资源管理各项基础工作长期没有经费来源的问题，使水资源管理基础工作得到加强。

但水资源费的征收还存在一些突出问题：

（1）水资源费征费标准混乱，部分地区征收标准偏低。从全国来看，各地水资源费征收原则、征收对象、征收范围、征收标准各不相同，免征范围规定也不一致。由于部分地区水资源费征收标准过低，无法起到经济杠杆的调节作用，难以合理配置水资源和推动节约用水、水资源保护工作。受水资源条件、经济发展水平等影响，全国各省（自治区、直辖市）水资源费征收标准差异很大，从最低0.004元/m3到最高1.80元/m3，标准制定方式也不尽相同。

（2）地方政府干预问题突出，影响水资源费全额征收。一些地方政府从地方利益出发，干预水资源费的正常征收工作，随意减免水资源费，许多地区把免征水资源费作为招商引资的优惠政策，此外也存在一些企业效益差，拖欠水资源费现象。

（3）流域管理机构征收水资源费的规定缺位。自 《水法》颁布和取水许可制度实施以来，流域管理机构按照规定实施了取水许可管理工作，对用水户颁发了取水许可证，由于国家没有出台流域管理机构征收水资源费的明确规定，在各地以地方法规规定征收水资源费时，流域管理机构颁发取水许可证的用水户要么不缴纳水资源费，要么水资源费缴纳到地方水行政主管部门，造成难以对流域水资源进行有效管理和配置。即使2006年颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》，也规定了“水资源费由取水审批机关负责征收；其中，流域管理机构审批的，水资源费由取水口所在地省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门代为征收”。使得流域管理机构无法行使水资源费征收的职责，对以流域为单元进行水资源统一管理造成削弱和影响。

（4）水资源费管理使用不规范。各地水资源费的使用方向规定不一，使用方法不规范。实际工作中，许多地区水资源费的使用计划管理和使用方向脱离了水行政主管部门。

（5）水资源费征收与取水许可脱节。目前各行政区域出台的水资源费征收管理办法，均没有考虑与取水许可规定的水量的关系，按照实际取水量征收，没有考虑与许可水量的关系。

（6）水资源费没有动态的调整机制。我国各行政区域已实施的水资源费征收管理办法，没有规定水资源费的动态调整机制和变化情况，有的省（自治区、直辖市）会采取过若干年调整一次征收标准的办法来解决此问题，缺乏按照市场机制进行调整的规定和办法。

3.进一步加强水资源费征收的考虑

（1）加强水资源费标准的研究和制定。水资源费标准的制定要根据水资源状况、产业结构、用水水平和社会承受能力等情况确定。对不同行业、不同地区的水资源费征收标准应当有所区别，水资源费征收标准应起到优化配置、合理利用水资源，促进节约用水的经济杠杆作用。国家应尽快出台规范水资源费征收标准确定的具体技术原则和测算方法，使全国水资源费标准能够相对平衡，特别是同一流域的水资源费征收标准的差别不能过于悬殊。

（2）研究流域管理机构征收水资源费的问题。流域管理机构在流域的水资源统一管理和配置中起举足轻重的作用，但流域管理机构无法利用水资源费的杠杆作用来调节水资源配置和促进行政区域的节约用水的积极性，不利于对全流域水资源的管理、配置、节约和保护。应按照“谁发证、谁收费、谁监督”的原则确定流域管理机构征收水资源费的职责，使取水许可和水资源费征收能够真正做到有机结合。(www.daowen.com)

（3）制定水资源费管理的办法。在 《取水许可和水资源费征收管理条例》的基础上，规范水资源费的管理使用，由国家财政主管部门和水行政主管部门制定水资源费征收管理使用的方向、使用用途，特别要规定地方上缴中央的水资源费比例，防止水资源费的不规范使用，这样起不到征收水资源费的真正目的和作用。

8.2.2.2　环境水价

环境水价在我国一般指污水处理费，在国外这部分费用一般采用谁污染谁付费的原则予以征收，在考虑这部分费用时应将直接污染和间接污染等各类污染形式考虑在内，还应考虑排污费、污水处理和水质分析费用，达到减少排污的作用。

1.排污费的理论基础

图8.1　庇古税示意图

排污费是指根据污染所造成的危害对排污者收费，以弥补私人成本和社会成本之差。排污费通常又称为庇古税，是英国经济学家阿瑟·庇古 （Arthur C.Pigou）最先提出的。在其《福利经济学》一书中，他建议，应当根据污染所造成的危害对排污者征税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距，使二者相等，这种税被称为“庇古税”。“庇古税”的对象是对排污者而不是受害者征税，人们现在一般把 “庇古税”也称为 “排污收费”。图8.1是庇古税示意图。在图中，MNPB 为企业的边际私人纯收益，MEC为外部 （损害）成本，两条曲线相交于E点，与E点对应的污染物排放量Q 就是有效率的排放量。厂商为了追求最大限度的私人纯收益，希望将生产规模扩大到MNPB与横轴的交点Q′，但是，随着生产规模的扩大，污染物的排放也会扩大到Q′的水平，超过有效率的排放量。政府为了将厂商的污染物排放量控制在Q以内，对厂商征收排污费QE，此时，由于厂商必须面对新的成本，其私人纯收益曲线也会发生变化，最后变为MNPB′。此时厂商把生产规模和污染物的排放量都控制在最优水平。因此，此时征收的QE就是最优排污税率。

2.排污收费制度在中国的发展

当前我国的水污染控制分为命令—控制性手段和市场—经济手段两类。命令—控制性手段包括各种有关水资源保护的环保法规、环境标准、政府条例，如 《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《水污染排放许可证》等各种法规条例。市场—经济手段包括排污收费、排污权交易、生态环境补偿费等方法。在这些控制手段中，排污收费是目前使用最广的一种方法。

排污收费政策是我国最早制定并实施的三项环境政策之一，也是我国实行时间最长的控制水污染与其他环境污染的环境政策。20世纪70年代末期，我国环境保护主管部门根据我国实际情况，并借鉴国外的经验，提出“谁污染谁治理”的原则，根据这一原则开始实施排污收费制度。1978年12月31日，中央批准了国务院环境保护领导小组的 《环境保护工作汇报要点》，第一次正式提出实施排污收费制度。1979年9月我国颁布的 《中华人民共和国环境保护法（试行）》对排污收费制度作了明确的法律规定。1982年2月国务院批准并发布了《征收排污费暂行办法》，标志着排污收费制度在我国正式建立。1988年9月1日开始实施《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》将排污费由拨款改为贷款的重要改革措施，标志着排污者开始真正意义上的支付污染成本。1993年8月15日，原国家计委和财政部联合发布《关于征收污水排污费的通知》，通知规定对不超标的污水排放也开始征收排污费，首次体现了污染总量控制的思想。

2003年国务院颁布《排污费征收使用管理条例》，其特点是由过去的浓度超标收费转向总量收费和浓度超标收费相结合的排污收费方式。这是中国环境政策改革的一个重要举措，并且这一举措基本符合当前国际环保形势的要求。并且，当前在制定排污收费制度的时候很有效地利用了“污染当量法”。所谓 “当量法”在一切现实问题的应用上都有着重要的作用，在实行总量收费制度时，在设计大气污染、水污染和固体废物的收费依据时，因为所涉及的收费对象和污染参数很多，而且不同收费污染参数存在着很大的差异，所以为了统一衡量不同污染参数的收费依据，并使收费方法和标准相对易于操作才采用了这一方法。污染当量表示了不同污染物或污染排放量之间的污染危害和处理费用关系，这样更有效地考虑到了在环境经济问题中的双方效益，于是也就更容易起到良好的刺激和维护作用。总体来说，中国的排污收费制度具有下面几个最基本的特点以及其中所包含的不足：

（1）中国的排污收费制度是在全国范围内，对污水、废气、固体废物、噪声、放射性等多种污染物的各种污染因子，按照标准收取费用，排污收费的地域广，涉及范围广，这也是由中国的现实所决定的。

（2）从中国的国情、国力出发，目前实行的是以征收超标排污费为主，以征收非超标排污费为辅的收费体制，这可以说是在排污收费制度上的一个不太能够满足最终需要的方面，因为“标”的制定并不能够满足所有人对于环境保护程度的要求，于是这也成为这一制度的一个制约点。

（3）中国排污收费的法规体系由4个层次组成：全国人大颁布的法律，国务院制定的行政法规，中央政府部门制定的部门法规，各省（自治区、直辖市）及地方政府部门制定的地方法规。它包括4部国家法律，国务院的2项专门规定和12项补充规定，国务院所属部委的15项行政规章制度和50多项省级法规和规章。法律法规健全是政策实施最重要、最有力的保障，但是政策的实施往往不尽人意。中国当前的政治社会往往会对政策的实施有一些不利的影响，尤其是个别地方过分追求经济的高速发展而置环境保护法律法规于不顾，这是制度贯彻当中需要解决的一个盲点，也是一个难点。在这一点上，各级环保部门已经建立了遍及全国的1600多个各级环境监理机构，拥有监理人员2万余人，但是这些机构往往也是建立在行政部门管理基础下的，于是又成为了一个机构化的问题。

（4）排污收费是中国为数不多的纳入财政预算内的行政收费，因而具有一种 “准税”的性质。经国务院批准，地方环保局管理并使用一部分排污费收入，因此而成为集政策的设计者、实施者和资金的管理者、使用者4种身份于一身的政府部门，这在中国的政府机构中几乎是唯一的。因此，排污费收入已经成为地方环保局的重要经费来源，很难说这是一个好的还是坏的制度，如果真正从环境保护的本质目的来说的话，这不能够说是一个令人欣喜的情况，但其实排污收费本质上就不能够达到环境保护的目的，于是也可以说这种情况是排污收费制度实行的一个比较有效的收获。自排污收费制度在中国实施以来，全国除香港、澳门特别行政区以及台湾省外，30个省 （自治区、直辖市）全部开展了征收排污费工作。在全国2773个县（县级市、旗、市辖区）中，已有2524个开征了排污费，开征面为91%。目前全国征收排污费的项目有水、气、固体废物、噪声、放射性废物等5大类113项。1979～1994年的15年中，排污费累计用于治理污染的资金达到118亿元，占中国同期工业污染治理资金的15%，在一些大中城市，这一比例达到30%～40%。到1994年，排污费累计用于发展环保事业的资金达到45亿元，其中用于补助环境监测仪器设备购置和业务活动经费31亿元，用于环保宣传教育、人才培训等14亿元。但是也存在诸多问题，比如收费面不完全，一部分中小型企业没有触及到，一部分“受保护”企业没有触及到；收费额度也偏低，这主要是考虑到企业的经营现状和中国经济的发展现状，但是怎么说都是一种暂时的态度，应该逐渐地得到改善，真正起到限制性的目的，只有将额度制定到合理的高度，才能够一方面促使排污者逐渐意识到污染物处理的必要性；另一方面才会有足够的进行环境修复的资金（后者并非提倡）。

除对其他排污征收排污费之外，《排污费征收使用管理条例》对污水排放费作了两条明确规定，第二条规定：“排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。”第十二条规定： “依照水污染防治法的规定，向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准的，按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费。”

3.关于污水排放收费的问题和对策

2003年7月1日起施行的《排污费征收使用管理条例》，对于加强对排污费征收、使用的管理起到了重要作用，但对于水资源的管理和保护来讲，还存在以下几方面的问题：①排污费征收主体和水资源保护的职责脱节，《排污费征收使用管理条例》规定的排污费征收主体是环境保护行政主管部门，而水行政主管部门承担了水资源保护的职能；②水污染防治与水资源保护脱节、征收污水排放费与水资源保护治理脱节，造成了污染源达标排放与流域水资源污染愈来愈严重的状况；③污水处理费与污水排放费规定不明确。④污水排放信息和数据不统一。

针对污水排放收费问题，可考虑作如下改进：

（1）明确规定和界定污水排放费的征收主体，根据承担的职能由水行政主管部门统一征收。

（2）国务院颁发《污水排放费征收管理条例》，将污水处理费和污水排放费结合为一种费种，即污水排放费，统一征收、统一管理、统一使用。

（3）除入河排污口缴纳污水排放费之外，要考虑省界水体不达标征收行政区域污水排放费。

（4）提高污水排放费征收标准，拟制污水排放量的增加。

8.2.2.3　工程水价

工程水价实际上是指水资源从其天然状态经工程措施加工后的加工成本水价。最基本的应该考虑：工程投资的偿还、工程投资的回报收益、工程运营管理及维护成本等，有的还要考虑利润。它直接关系到水利工程建设和管理的资金筹措，因而必须科学核算、合理计费。具体内容在下面介绍。