市场调节和政府宏观调控是资源配置的两大手段。水资源作为一种短缺的宝贵资源，同样需要通过政府的宏观调控和市场调节进行配置，政府宏观调控的必要性和作用是不言而喻的，但仅仅通过政府的宏观调控很难使资源达到优化配置的目的。我国现行的水资源配置的手段主要是依靠政府的宏观调控来进行的，虽曾对水资源管理起到了重要的作用，但其不适应社会主义市场经济条件下依靠经济手段对资源的配置的缺点和问题已逐渐暴露出来，如水资源利用效率低、存在争水抢水甚至于非法用水的情况、河道断流、水污染加重等。因此，为使水资源在地域之间、部门之间、用水户之间配置更加合理、更加优化，必须建立适应我国社会主义市场经济要求的水权制度，实现水资源的有效管理和优化配置，提高水资源利用效率。水资源的开发利用具有很强的公益性，会产生广泛的影响，因此，水权制度的顺利运行离不开有效的管理和监督。但政府的管理和监督应主要体现为宏观调控而不是直接干预，即通过法律、法规的制定以保证水权分配和转让的公平性、可持续性，避免水资源过度开发利用造成对生态环境的不利影响，以及防止水权市场中不正当的竞争行为对他人的损害等。经过20多年的制度改革，我国已经形成了一套基于行政手段的共有水权制度安排。随着经济社会的发展和水资源供需条件的变化，现有水权制度的制度绩效日益降低。2000年浙江省东阳、义乌两市水权转让和2001年漳河上游跨省有偿调水的实现，特别是2002年以来在黄河流域开展的水权转换试点及 《黄河水权转换管理办法》的颁布，为水权制度改革提供了实践经验，也加速了各界对进一步完善我国水权制度的研究。

结合我国的实际和水资源管理要求，水权制度的建立主要应包括以下几方面的内容：

（1）建立统一的行政管理机构和权威的水资源宏观分配制度。行政管理机构是水资源法律、国家政策的具体执行者，也是进行水权监督和管理的主体。其管理内容包括水权的审查、登记、证书发放，维护和监督水权转让市场的秩序等，从而实现国家水资源开发利用规划计划和用水总量控制，保护生态环境。水权制度的实施，使不同地区、不同流域和不同行业的用水联系在了一起，相应的，其管理机构也应是统一的。水利部已颁布了《水量分配暂行办法》，对行政区域水量份额的分配和管理等进行了明确的规定。

在统筹考虑上中下游、左右岸和不同用水部门的用水需求的基础上，根据《水法》确定的水资源开发利用和管理的原则，按流域制定水资源的总体规划和水量分配方案，进行水资源的初始水权分配即“一次分配”，成为流域内行政区域间水资源使用权的依据和进行水资源配置的基础，水量宏观分配方案必须经政府依法批准，具有权威性，不得任意变动或修改。

（2）明晰的水权。水权制度的核心是产权的明晰和确立，按照水资源的所有权与使用权可以分离的原则，根据水量分配方案和依法申请取水许可证，明确各地区和各用水户的水资源使用权，水权必须是明晰的并经批准、登记和公示，否则会引起水事纠纷。水权明晰和配置应遵循如下原则：

1）基本用水优先原则：水是人民生活的必需品，必须实行基本需求用水优先的原则。即人民生活用水优先；保证粮食安全用水优先；在水生态系统恶化到影响人民生存环境的情况下，生态用水优先。

2）时空优先原则：以占有水资源使用权时间先后作为优先权的基础。在一般情况下，与下游地区和其他地区相比，水源地区和上游地区具有使用河流水资源优先权，距离河流比较近的地区比距河流较远地区具有优先权，本流域范围的地区比外流域地区具有用水的优先权。

3）开发优先原则：在一地区已有引水工程从外流域或本流域其他地区取水的条件下，一般应承认该地区对已有工程调节的管理拥有水权。

4）效率与效益原则：在基本用水优先的原则下，水权分配应充分考虑用水的合理性、用水的效率和效益，能使用水有足够的积累投入节约、保护与管理，形成良性循环。(www.daowen.com)

5）留有余量原则：由于不同地区经济发展趋势不同，需水发生时段会发生变化，人口与气候也会发生变化，流域水资源配置要适当留有余地，中央政府保留部分预留资源的水权，不能分光吃净。

6）再分配原则：一方面水权分配要相对稳定在尽可能长的周期（如5～10年），按比例分配；另一方面，中央政府保留在较长时期内重新分配的权利。

（3）健全完善的水法律法规。法律具有权威性和强制性，是国家和政府调控经济活动的最有效手段。健全的水资源法律体系是促进水权制度健康发展的重要保障。首先，通过立法手段对水权的界定、分配、转让做出明确的规定，可以降低各种不确定因素，使水权具有可靠性，并为水权人行使权利提供稳定的预期。其次，完善的水资源法律体系可以规范水权人的行为，有效地解决水权行使带来的各种冲突和矛盾，尤其是有利于保障公众权益。第三，以可持续发展思想为中心的自然资源法律体系的建立，可以减少水权行使中的短期行为，避免水资源过度开发和水环境遭到破坏。水权制度必须要有相关的法律法规来保障，目前我国还缺乏水权管理方面的法律和政策，不利于水权管理，应制定水权、水价、水市场方面的法律法规，如制定《水权法》，规定水资源使用权有偿转让标准和相应的管理机构及职能。

水权的统一管理是流域管理机构按有关法律法规及授权履行水资源统一管理的法定职责，是保障流域规划的实施，调整水资源不合理开发利用，有效保护流域和采取经济、行政、法律措施的重要依据。水权的管理包括水的所有权管理和水的使用权管理。水的所有权管理强调水资源属国家所有，不属于任何地区、单位与个人，坚持国有水资源有偿使用的原则。水的使用权管理，是在地区、单位、个人取得合法的取水权后，依据许可的水量和供水区，享有水的使用权、经营权和有限的支配权。不论源流、干流，上游、下游，地方都应坚持和服从流域管理机构代表国家行使的水权统一管理。

（4）合理、规范的水市场。水市场是水资源的使用权在市场上进行交易、转让或买卖的载体，是利用市场机制对水资源的 “二次分配”。因此，水市场的建立必须是合理的、规范的、有序的，必须符合国家的有关法律法规或合同、协议的约束，而不能是无序的或混乱的、无章可循的。尽管以价格为核心的市场机制是水权转让和水资源配置的主导机制，但要规范水权转让市场，保证水权转让的公平性，减少水权转让对第三方和生态环境带来的负面影响，政府应对水权市场的运行进行必要的管理和监督，主要是建立市场秩序和规范转让程序。首先，制定市场准入规则，规定能够进入市场进行转让的水权类型、供需双方应具备的资格和条件等。其次，制定市场竞争和交易规则，如公开交易、等价交易等，以防止出现市场垄断和不正当竞争，使水权转让规范化、法制化。第三，制定水权转让的程序，包括：①由转让者向水行政管理机构提出申请；②水行政管理机构按国家规定，对转让合同主体、内容、水资源用途及其对水体的影响等进行审查；③对审查合格的申请者，准予转让，并进行水权变更登记。贯穿整个水权转让过程的重要环节是进行水权转让的公示，即政府应定期将近期水权转让和变动的各种信息公之于众，以便于社会公众进行监督。

（5）制定符合我国水资源条件的水价政策和机制。研究制定我国水价标准及调整机制，并对水权转换价格进行规定。要根据供水、需水、用水的不同，制定水费、水资源费、水权转让费等标准，分别确定不同行业（工业、农业、生态、生活）、不同地域（上、中、下游不同河段和地区）、不同季节（丰水、枯水）、不同水源（地表水、地下水、跨流域调水）的水价标准，同时要研究水价的动态调整机制。

（6）强有力的监管机构和准确的信息系统。水权的转让、水市场的交易、买卖行为必须要有强有力的监管机构进行监督并对违章活动进行处罚，否则易出现纠纷或混乱。因此必须建立强有力的监管机构，利用行政协调和法律手段来处理和协调在水权方面出现的纠纷，监督协议、合同等的顺利实施；必须建立完善的用水信息系统，对流域内用水情况进行监督和监测，能够迅速和准确地掌握有关地区和用水户的用水情况和数据并定期发布。