水资源管理的对象是水资源，更确切地讲是水资源系统。水资源不同于其他自然资源，是可流动再生的自然资源，具有多种功能和用途，一般以流域为单元进行循环，以地表水或地下水的形式出现，并表现为一定的质和量。地表水、地下水相互转换，质和量不断变化，构成了一个复杂的自然系统，并遵循其固有演变规律。人类通过兴建水利工程开发利用水资源，不断对水资源的自然演变产生影响，使其自然流态和时空分布发生变化。因此，水资源系统已不是单纯的自然系统，而是自然系统和社会系统相互影响、相互作用的复杂的系统。水资源系统又可分为不同层级的子系统，按其自然属性可分为各支流子系统、干流子系统和全流域水资源系统，各支流系统又可进一步细分成不同的子系统。按行政区域分，可分为国家级、省级和地市级、区县级的水资源系统。因此，对水资源的管理，必须以系统的观点，处理好系统内部不同因素之间的关系，注意不同层级的管理协调，使整个水资源系统处于良性循环的状态。

人类开发利用水资源一般要经过以下过程：水资源的评价和分配——开发 （建设）——供水——利用——保护等步骤。据此，水资源管理可分为三个层次：第一层次是水的资源管理，属宏观范畴；第二层次是水资源的开发和供水管理；第三层次是用水管理，属微观范畴。这三个层次构成一个以资源——开发（建设）——供水——利用——保护组成的水资源管理系统。

水资源管理的成效取决于各级管理层次能否实现关系协调和职责的明确。

1.3.6.1　水的资源管理

水的资源管理属于高层次的宏观管理，包括水的权属管理和水资源开发利用的监督管理。是各级政府及水资源主管部门的重要职责。按照《水法》的规定，水资源属于国家所有，因此，这里所指的水资源的权属管理指水资源使用权的管理。

水资源的权属管理是水资源主管部门依据法规和政府的授权，对已发现查明的水资源进行资源登记，根据国民经济发展和环境用水需求进行规划、分配、转让（水资源的再分配）及对水资源再生过程中的消长、变化进行监控和资源的注销等。权属管理的主要工作内容包括：水资源综合科学考察和调查评价；国家水资源战略规划、水资源综合利用规划和水中长期供求规划的制定；水资源使用权的审核和划拨，实施取水许可制度；水资源的保护以及为促使水资源的合理利用和保护而制定的法规、政策等。

水资源开发利用的监督管理就是通过监测、调查、评估等手段对各部门开发利用水资源的活动进行监督和控制，以避免水资源的污染、浪费和不合理的使用；监控在开发利用状态下水资源再生过程的消长变化；跟踪检验原水资源规划和分配是否科学合理，以便修正和调整。

实践证明，这一层次的管理必须要高度集中，统一管理，保持政策的相对稳定，切忌政出多门，权力分散和政策多变。

水资源属于国家所有，但国家是一个抽象概念，一般由代表国家利益的中央政府即国务院行使，使用权的管理即水资源权属管理的职能由国务院水行政主管部门承担。《水法》规定，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，从而在法律和体制上保证了水资源权属管理的统一。需要注意的是，无论是跨地区的水资源还是一个行政区域内部的水资源，它的所有权均应由中央政府行使，地方政府不得随意转让国家所有的水资源，并具有保护水资源不受侵害和破坏的责任。

按照《水法》规定，国务院水行政主管部门代表国家负责全国水资源的权属管理，组织全国取水许可管理工作。按照统一管理和分级管理的原则，国务院水行政主管部门可将水资源的权属管理授权给流域管理机构和省（自治区、直辖市）水行政主管部门，其中流域管理机构主要负责跨省（自治区、直辖市）或对全流域水资源利用有重大影响的水资源使用权的管理，发放取水许可证；其他部分的水资源权属管理可由地方水行政主管部门按照授权，分级组织发放取水许可证。各级主管部门要相互协调，下级水行政主管部门要按照上级水行政主管部门核定的水量和授权，实施水资源的权属管理，不能越级或超越核定水量发放取水许可证。

权属管理的前提和基础是将水资源的使用权进行分配，目前我国七大江河中只有黄河制定了水量分配方案，因此，应加快其他大江大河水量分配方案的制定，黄河水量分配方案也需进一步细化，增强可操作性，其他跨行政区域的河流也应尽快制定水量分配方案。同时，应尽快完善权属管理的法规建设，为水权分配和转让 （再分配）提供完善的法规保障。

1.3.6.2　水资源的开发和供水管理

水资源的开发和供水管理是第二层次的管理，介于宏观与微观管理之间。它是指有关部门在取得水资源主管部门授予的水资源使用权后，组织水资源开发工程建设及工程建成后对用水户实施配水等活动。从获得水资源的使用权后到工程供水给各用水户，这期间的管理活动均属于第二层次的管理。按照管理的对象不同，可分为供水工程建设的管理、供水工程的运行管理和供水水源、供水量的管理三大部分。按照供水对象的不同，又可分为农业供水管理和城市供水管理。由于水资源的多功能性，不同部门如水利、航运、渔业可按照各自的需求进行开发，因此，也可将此层次的管理称为水资源开发、加工、利用的产业管理。(www.daowen.com)

供水管理的工作内容很多，其中供水工程和取水许可的审批、供水计划的审批、按照基建程序监督供水工程的建设、划定供水水源保护区、制定供水管理的法规规章和政策属于水行政主管部门的行政行为，供水设施的维护保养、计划供水、提供良好的供水服务属于供水部门的经营性行为，但供水部门的供水行为要接受水行政主管部门的监督管理。

水资源的开发和供水对国民经济发展具有至关重要的作用，是联系水资源与经济社会的纽带，起承上启下的作用。因此，必须加强本层次的管理，其主要管理任务是组织、协调和服务。

由于水资源的可流动性、多功能性和开发的多目标性，水资源开发和工程建设往往由一个或多个行业或部门统筹进行。供水设施属于国民经济发展的基础设施，从整体看，我国供水设施还不能满足国民经济发展的需要，应根据国家经济建设的需要适当发展。但水资源的开发和工程建设，必须在流域或区域规划的指导下进行，服从防洪的总体安排，实行兴利与除害相结合。同时，兴建水资源开发利用工程需向水行政主管部门申请水资源的使用权后方能建设。

随着经济建设的发展，供水系统越来越复杂，一般单个供水系统就可由不同的供水水源、多个取水、净水工程和庞大的输水渠道或管网组成，特别是在多个供水系统共用一个水源的情况下，又组成了一个更加庞大的供水系统。因此，供水的组织、协调是本层次管理中最重要的管理任务，应自上而下建立健全的供水管理组织，科学调度，计划供水，合理配水，制定专门的供水管理和工程管理办法。在严重缺水的黄河流域，自1999年实施全河水量统一调度，由流域管理机构负责全河水量统一调度，各供水部门按照省 （自治区、直辖市）水利（水务）厅 （局）或黄河河务部门制定的供水计划取水并有组织地配水到各用水户，取得了显著成绩，既兼顾了不同用水需求又协调了不同供水部门的矛盾，更重要的是确保了黄河连年不断流。供水的组织、协调不仅存在于不同供水部门之间，单个的供水系统内部也要进行供水的组织及协调不同用水户的关系。

1.3.6.3　用水管理

用水管理属微观管理，是指为合理、高效用水，对地区、部门以及单位和个人使用水资源所进行的管理活动，主要手段包括运用水中长期供水规划、水量分配、取水许可制度、征收水费和水资源费、计划用水和节约用水。用水管理的最终目标是实现合理用水，以水资源的可持续利用保障国民经济的可持续发展。

用水管理可分为两个层次，一是水行政主管部门和行业主管部门的用水管理，其任务包括：对用水户进行用水水平调查和指标测试，制定合理用水定额，审批和下达用水计划，制定供水计划，进行用水统计，确定排污指标；二是具体用水户 （某一个企业或矿山）的用水管理，按照主管部门或供水部门下达的用水指标，组织实施，并对其基层单位进行考核。这一层次的管理工作，应从实际出发，采取灵活、多样的方式，切忌 “一刀切”。

进行用水管理是基于水资源相对人类社会的进步与发展来说，是一种不可替代但又稀缺的自然资源。从资源开发角度看，用水量及其未来需水量的多少，将决定供水的规模，并进而对水资源构成压力；从水资源管理角度而言，用水管理的水平高低，将对供水管理和水的资源管理产生重大影响；从供给与需求的关系出发，人类开发利用水资源已经历了供大于求——供需基本平衡——供需失衡等阶段，其中用水量由小到大决定了上述不同发展阶段及不同阶段水资源管理的基本任务和目标。因此，随着国民经济的发展和用水量的增加，加强用水管理显得日益重要。

用水管理的核心是计划用水和节约用水，《水法》规定了计划用水和节约用水的制度。计划用水是用水管理的基本制度，是指在水长期供求规划和水量分配方案等的宏观控制下，按照年度来水预测、可供水量、需水要求，制定年度用水计划，并组织实施和监督。实际上计划用水和计划供水是紧密相连的，在缺水地区，供水计划的制定除要考虑用水户编制的用水需求计划外，更重要的是依据年度来水预测，按照以供定需的原则制定供水计划、核定用水计划。在流域计划用水管理中，其主要内容是按照总量控制的原则，审批用水计划并实施监督管理。从上述过程中可以看出，从用水计划到供水计划是一个反复循环的过程，先有用水需求计划，再形成正式的供水计划，最终制定真正执行的用水计划，其中的原因是要考虑年度来水情况。

节约用水就是使用水户合理、高效用水。我国是一个水资源十分贫乏的国家，虽然水资源总量不少，但人均水量只约占世界平均水平的1/4；同时，水资源的时空分布极不均匀，且与人口、耕地、矿产资源的分布不匹配，水资源短缺已成为制约我国经济发展的主要因素。另一方面，用水浪费、效益低下，又大大加剧了全国性的供需矛盾。据调查，我国渠灌区水的利用率仅为0.4～0.5，农田灌溉水量超过作物需水量的1/3甚至1倍以上。绝大多数地区工业单位产品耗水量高于发达国家数倍甚至10余倍，而水的重复利用率低得多，多数城市为30%～50%，而美国、日本等发达国家在20世纪80年代水的重复利用率已达75%以上。我国城市生活人均用水量还较低，但也存在用水浪费问题。基于对国情的正确认识，我国将节约用水作为国家的基本国策。节水管理包括编制节水规划、制定年度节水计划、行业用水定额和相应的管理办法，推广先进的节水技术和节水措施，利用水费和征收水资源费等经济手段促进节约用水等。

需水管理不是对水的需求寻求一些适当的供给，而是着眼于现存的水资源供给，通过各种手段使需水控制在合理、可接受的程度，寻求在用水效益和供水费用之间适当的平衡。需水管理的主要内容是分析现有用水需求的合理性，通过用水调查摸清现有供水水源、供水设施和用水需求的种类、实际用水量，分析其节水的潜力，提出切实可行的节水措施；制定行业用水标准，并通过行政措施强制执行；收取水费和水资源费，利用经济措施促进节约用水；编制和审批用水计划，并按计划实施配水和用水。总之，需水管理就是利用一切手段，控制需水规模，拟制需水的增长速度，实现水资源的可持续利用。需水管理的一条重要原则就是以供定需，即根据当地的水资源条件和现有的供水能力，将需水量控制在合理的程度。