水资源为人类生存、生活、生产所必需，成为关系到经济社会发展的重要自然资源，因而与水相关的事务涉及地区、行业的直接和间接利益，在一个国家存在多个与水有关的管理部门是很正常的，职能交叉难以避免。我国水资源管理涉及到水利、城建、环保、地矿、交通、国土资源等多部门管理。政府机构改革中，本着一事一部的原则，国务院基本上把水资源的管理职责划归水利部，但是，受传统观念的影响和实际管理体制没有真正理顺的制约，目前，我国水资源的管理仍然严重存在部门分割、城乡脱离的“多龙管水”的状况。处理这些问题关键是摆正位置，建立水资源管理决策的民主协商机制，通过决策层的充分协调，建立符合水资源自然循环规律和经济社会管理规则相符合的水资源管理政策、法律、法规，协调部门间的管理职能，建立起适应社会主义市场经济体制要求的水资源管理体制。

一、正确处理水资源权属管理与开发利用产业管理的关系

（一）实行水资源权属管理与开发利用产业管理相对分离的原则依据

资源管理是对已经被发现、查定的资源，从资源登记、规划、建设、转让、开发、初加工以获得初级产品，直到资源注销，以及可再生资源再生产过程中资源消长、变化的动态管理和权属管理。它不同于对资源开发、加工、利用等生产事业的产业管理。

我国实行水资源权属管理与开发利用产业管理分离的原则，在《水法》和水利部、建设部、地矿部等涉水部委的“三定方案”中都有明确的规定。《水法》规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护工作。”此款规定通过国家机构编制委员会在确定有关部门涉水部委的“三定方案”中予以具体落实。从当前“三定方案”看，水利部不仅担当国务院水行政主管部门的职责，在1998年的“三定方案”中还将建设部原来承担的指导城市防洪职能、城市规划区地下水资源的管理保护职能，交给水利部承担，建设部门负责指导城市采水和管网输水、用户用水中的节约用水工作并接受水利部门的监督；原地矿部承担地下水行政管理职能，交给水利部承担，开采矿泉水、地热水，只办理《取水许可证》，不再办理《采矿许可证》等，这些都进一步明确了我国实行水资源权属管理与开发利用产业管理相分离的原则。

1998年国务院机构改革办公室，在一份指导性文件中，对加强资源管理作了阐述：我国人口众多，资源相对不足，加上环境污染，生态失衡，已成为制约经济和社会发展规律的重要因素。长期以来，由于缺乏对资源的有效的管理，一方面对有些可利用的自然资源没有很好的利用，另一方面相当一部分资源开采强度大，超过它的承载能力，导致资源衰竭；一方面，资源短缺，供不应求，另一方面却大量浪费，流失和破坏。

（二）加强水资源权属管理与产业监督管理

水资源管理是国家对水资源的行政管理，它应超脱于产业管理。它是以水资源属于国家所有为依据，水行政主管部门作为国有水资源的产权代表，运用法律、行政、经济等手段，对水资源行使调配、处分之权。制定水资源开发利用和防治水害的规划、制定水中长期供求计划和水量分配方案，实施取水许可制度和征收水资源费制度等，均属于水资源权属管理的内容。体现了国家对水资源所有权的主体地位，必须由国有水资源的产权代表水行政主管部门实行所有权统一管理。

水资源开发利用是产业部门把水资源作为生产要素的管理，属于产业管理的范畴。水资源管理部门主要是通过监测、调查、统计、评估、水平衡测试检查等手段对各部门开发利用水资源活动进行监督，以保证这些活动的合理、合法和水资源管理措施的正确执行，同时，跟踪检查原规划、计划和分配水量、水质方案的可靠程度，并进行反馈修正。对违反水法规的行为，及时依法处理，保障水资源可持续利用和维护良好的水资源开发利用秩序。因而，水资源开发利用各产业部门在服从水资源统一管理的前提下，负责合法使用权和收益权的管理。

当前应该十分注意的是，水资源权属管理部门对开发利用行为如何做到监督管理到位、而不越权，开发利用产业管理部门对开发利用行为权力管理到位，保证开发利用行为合法，并提高开发利用效率，决不能因任何原因以开发利用管理代替水资源管理。在水资源开发利用上，应充分发挥市场机制对水资源配置的基础性作用，充分调动各方面的积极性，鼓励各部门、单位和个人在国家的统一管理和规划下，合理开发利用和保护水资源。

二、应积极履行水资源保护的职责

水资源保护系指为了防治水污染和合理利用水资源，采取行政、法律、经济、技术等综合措施，对水资源进行的积极保护与科学管理。广义地讲，水资源保护包括防治水质污染，保护水质；防止水源涸竭，稳定江河基流；防止水流阻塞，保证河流通畅；防止地下水超采，维护采补平衡；防止水土流失，加强水土保持等内容。可见，水资源保护具有涉及面广、综合性强的特点，任何一方面的削弱，都将影响到对水资源的保护管理。

（一）协调好与水环境保护部门的关系

我国的《中华人民共和国水污染防治法》、《水法》规定：“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。”“各级人民政府的水利管理部门……重要江河的水资源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染实施监督管理。”“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。”《河道管理条例》规定，向河道、湖泊排污的排污口的设置和扩大，必须经过河道主管机关的同意。国务院批准的水利部“三定方案”明确规定“按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟订水资源保护规划；组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制；监测江河湖库的水量、水质，审定水域的纳污能力；提出限制排污总量的意见。”水环境保护是水行政主管部门和环境保护部门的共同任务，两者应当各司其职，协同配合，共同保护水环境，保证水资源的可持续开发利用。

当前在水资源管理中存在重水量轻水质的倾向还比较严重，在思想上没有把水质管理作为水资源管理的重要内容，树立水量水质一体化管理的意识；而在管理组织上，水资源管理队伍中从事专职水资源保护的行政、技术人员不足，尤其在广大市、县级水资源管理机构中，从事水资源保护的人才极度匮乏；现有法律法规已规定的水行政主管部门在水资源保护管理方面的职责履行得也不是很到位，如在实施取水许可制度时，对退水的监测审查力度远不如取水。

（二）水行政主管部门在水资源保护方面的主要职责

1.主管水资源保护，参与水污染防治的监督管理

根据有关部门法律法规和水行政主管部门的职责规定，积极履行水资源保护的职能，配合有关部门抓好点源、面源污染的治理。脱离污染源的管理，是不可能保护管理好水资源的。对点源污染的治理与监督应以取水许可制度的实施与操作为切入点，将取水许可与排污许可辩证地结合起来，排水不合格、不达标应在取水日常管理、年度审核、换发《取水许可证》等环节得到相应的处罚。面源污染治理与监督应与农田水利建设和农田取水、退水监测控制相结合，切实将水资源管理落实到田间。

2.编制水资源保护规划

水资源保护规划是实现水资源永续利用、保证经济社会与环境可持续发展，实施水资源统一管理与宏观决策的重要依据。通过对水资源和生态环境现状的分析，根据国民经济发展规划与江河流域综合规划的要求，将江河湖库划分为不同的使用目的的水功能区，并提出功能区的水质目标；根据水功能区水质水量要求与江河湖库的水文特性，推求水域的容许纳污能力，并提出污染物总量控制方案；同时，根据水资源保护的目标，提出相应的工程与非工程的对策和措施，实现水资源保护的定量与定性、法规与政策、技术与经济、奖励与处罚等相结合的综合管理。

3.积极参与水资源保护法规标准的制定

水行政主管部门作为水资源主管部门，与相关部门积极配合制定水资源保护法规、标准是其重要职责。

4.主管江河湖库的水质监测和评价(www.daowen.com)

水质监测和评价是水资源管理内容的有效组成部分，也是水资源管理工作最基础的部分。它为水资源评价规划、开发利用等提供基础性依据，例如江河断面、行政区划断面等的水质监测与评价，可以为水资源调度和水污染防治创造条件。

5.其他方面

按照国家规定，对河道、湖泊、水库、渠道、运河等水域排污口的设置和扩大进行监督管理。

参与对水体污染有影响的建设项目进行“三同时”监督管理。

归口管理水利工程环境影响评价审查。

定期向全社会发布水资源、重要水源地水质公报。

（三）注重发挥水行政主管部门管理水环境的优势

水行政主管部门在监督管理水环境方面，不仅肩负着重要的作用，还具有特有的基础条件和优势，应充分发挥其作用。

1.有健全的水管理网络

全国江河、湖泊、水库、河道都有比较健全的水管理机构。七大江河流域均设有水利部、国家环境保护总局双重领导的水资源保护局。各级水政水资源机构都具有水环境保护的职责，已经形成比较健全的管理组织体系。

2.水利工程具有调节水环境功能的重要作用

水利工程在调蓄水量的同时，通过增量调水、水流调度、污水拦截分流等措施，对水环境功能的改善起着重要作用。通过水利工程的建设与运行，改善生态环境是水行政主管部门的最大优势，是水行政主管部门的重要职责。

嫩江向扎龙湿地输水、黑河向塔里木河下游送水、引江济太改善太湖水质等水环境改善的重要举措，都充分显示水利对保护水环境的重要作用。

3.拥有系统健全的水量水质监测网络

水利系统在全国建立有系统的水文监测体系，近几年来，各级水资源管理部门在城市水源地、用水户取水、排水地布设了大量的监测点，形成了由水利部、流域、省、地（市）四级，250个环境监测中心及2861个水质监测站组成的全国水环境监测网络体系。现已能对各类型水、水生生物和底质等水环境要素进行监测，并具有水量、水质同步监测的功能。各级监测机构都已通过国家计量认证。定期监测评价地表水、地下水的水质。定期测报省界水体、重要水源地等的水环境质量状况。

4.为水体水环境功能保护提供基础性的作用

水环境保护必须分别不同的水体功能和用途，实施相应的标准和措施，而水体功能区的划分，必须以水规划和水资源总体配置为基础，因而，在水环境保护中水行政主管部门所负担的职责，对水体水环境功能保护具有基础性的重要作用。

同时，在水利系统拥有理论与实践相结合的技术队伍和科技力量，他们掌握江河水文特性、流域规划，熟悉江河的环境状况，对水环境保护具有很强的事业心和责任感，在我国水环境保护中应充分发挥他们的作用。

三、水电建设与管理是水行政主管部门的重要职责之一

水能是水资源的构成要素之一，水电是将水能转变成电能，是水资源综合利用的一个重要方面，水电规划（包括小水电和小电网建设规划）应符合流域规划和电力发展规划。在1998年国务院关于水利部的“三定方案”中规定“指导水利行业的供水、供电及多种经营。”“农村水电电气化……”“组织、指导水库、水电站大坝的安全监督。”所以，水电的开发涉及到与电力部门的分工协作问题。水利、电力两个部门的分工，应根据在统一规划组织下，鼓励多家办电，多家办水，广泛吸收社会力量办水电的原则，合理分工，密切协作。以防洪、灌溉、供水为主的水电站，应由水利部门主持开发；以发电为主的工程，由电力部开发。水电站的建设管理，随着市场经济的发展和完善，按照“谁投资、谁受益”的原则，推行业主责任制，由业主负责建设管理。水电站建成后，凡与大电网相连的，按照并网协议，由电网实行统一调度。由上分析知，其一水利系统具有指导、建设、管理行业水电的职责；其二水电开发属水资源开发利用的产业管理范畴，应纳入水资源权属监督管理，实行市场化运作。

当前水利系统担负着面广量大的农村水电及电气化建设与管理工作，并取得了积极的成效。1999年1月，国务院制定出台二号文件，重新明确了水利部和各级水利部门在全国范围内实施农村电网改造的农电管理体制改革，实现城乡用电同网同价（简称“两改一同价”）工作中的职能。该工程一期完成投资129.2亿元；二期投资规模88.93亿元，分布在全国7个省、市、自治区、直辖市的248个县。这是为降低农村电价，减轻农民负担采取的一项重要措施。“七五”到“九五”建成的653个农村水电初级电气化县，解决了3亿无电人口的用电问题，加快了地区经济发展，改善了农村基础设施建设和经济结构。通过该项措施，四川省农户通电率由94.73%提高到97.71%，已完成改造地区农村电价每千瓦平均下降0.15元，每年可减轻生活用电负担约3.6亿元。

水是生活、生产的物质基础，是构成生态环境的重要因素，涉水部门、行业、单位多是正常的，妥善处理其间的关系是保障水资源实现可持续利用的要求。