我国以流域为单元进行水资源统一管理具有悠久的历史，并取得了丰富的经验。以流域为单元进行水资源统一管理被许多国家认为是成功的管理模式，是国际公认的进行水资源综合管理的基础。对以流域为单元进行水资源统一管理，需重新定位和认识，分析流域机构在当中所起的重要作用，针对当前的实际情况，关键是树立流域管理机构在流域水资源管理中的权威性。

一、流域管理的含义和必要性

（一）涵义

流域管理是以流域为单元对水资源和水域的开发、治理、保护进行全面规划、科学管理的一套系统的体制。体制包括流域管理制度和相应的机构体系。机构体系包括流域协调管理机构和流域内各级水行政主管部门，制度有法律制度、行政管理制度、流域开发政策等。同时，每个流域都形成一套不断完善的流域治理的科技对策和激励机制。

（二）必要性

流域管理是水资源客观规律和治水规律的需要。水是一种流动的多功能的动态资源。它按流域分布，不依行政区划而改变，以流域为单元的自然属性，水总是从上游流向下游，从支流流向干流，最终流出流域出口断面，流域内地表水与地下水相互转化。因此，流域水资源是不依行政区划而改变其自然属性的一个系统、一个整体。

从历史上看，我国流域管理自明清开始形成体系，各流域最早的流域管理机构：黄河自明代有河督负责治河和修防工作，清咸丰5年，黄河改道北流后，河督遂废，1918年起，由顺直水利委员会负责流域水务，1933年成立黄河水利委员会，掌管黄河及渭河等支流一切兴利防患施工事务，1947年改名黄河水利工程局，在此之前，1946年2月冀鲁豫解放区恢复黄河水利委员会，新中国成立后，成立水利部黄河水利委员会至今；长江在1922年成立扬子江水道讨论委员会，归属内务部，1928年划归交通部，改名扬子江水道整治委员会，其任务是整治扬子江水道，发展航运，1936年又改称扬子江水利委员会，主要任务是整治长江航道，1947年改名为长江水利工程局，归属水利部，新中国成立后，于1950年成立水利部长江水利委员会，1954年长江大水后，为协调各部门、各地之间的关系，集中力量进行流域综合规划工作，1956年将长江水利委员会改名为长江流域规划办公室，属国务院事业单位，业务工作由水利电力部管理，1983年恢复水利部长江水利委员会至今；淮河于1929年设立导淮委员会，以后划归经济水利委员会领导，1947年改为淮河水利工程总局，新中国成立后，于1950年成立治淮委员会，于1989年改名为水利部淮河水利委员会至今；海河在1917年华北大水灾后，1918年成立顺直水利委员，1928年划归建设委员会领导，改名为华北水利委员会，1931年划归内政部领导，1947年改称华北水利工程总局，隶属水利部，新中国成立后，改属水利部，后虽经变动，于1979年成立水利部海河水利委员会至今；珠江于1929年设立广东治河委员会，1937年成立珠江水利局，1947年改名为珠江水利工程总局，新中国成立后，仍设珠江水利工程总局，1953年撤销，1956年水利部成立广州水利勘测设计院和珠江流域规划办公室，1958年撤销。于1979年成立水利部珠江水利委员会至今；松花江、辽河在新中国成立前没有设立专管机构，1982年成立水利电力部松辽水利委员会，1984年，松花江水系保护领导小组办公室并入松辽水利委员会，下设松辽水资源保护局；太湖于1927年成立太湖流域水利工程处，1929年改名太湖流域水利委员会，划归建设委员会领导，1931年又划归内政部领导，1935年并入扬子江水利委员，新中国成立后，于1950年成立太湖工程处，后几经变动，于1984年成立水利部属太湖流域管理局。

从上述七大江河流域管理机构的设立可以看出，其一，我国历来重视流域管理，并由国家最高行政机关或主管部门直属领导，强调了流域管理机构的重要性和权威性；其二，我国流域机构原来的设立，主要职责多是河道整治、防御洪灾和维护航运，并适时提供和维持农田灌溉用水；同时，应从现实情况看到，进入20世纪70年代末、80年代初以后，防治江河污染和优化配置管理流域水资源成为流域管理的重要任务。所以，我国七大江河流域管理机构作为水利部派出的机构，被授权对所在的流域行事水行政主管部门的部分职责，不仅具有历史渊源、历史认同感，而且是现代自然、社会涉水事务管理的客观规律性所必须的。在现代水资源管理中，以流域为单元进行管理越来越显示出重要功能，如：黄河水量统一调度对克服黄河断流发挥了重要作用。

二、现行流域管理机构水资源管理权威性不强的原因

（一）1988年颁布的《水法》没有明确流域机构管理水资源管理的法律地位

1988年1月颁布实施的《水法》第九条确认了“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，即只确认了行政区域管理水资源这一模式。明确提出实现流域管理规定的是1988年6月颁布实施的《中华人民共和国河道管理条例》，第五条规定“国家对河道实行水系统一管理和分级管理相结合的原则”；1997年8月颁布实施的《中华人民共和国防洪法》，第五条规定“防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度”，再次强调了水的管理实行流域管理和行政区域管理相结合的模式；在1993年6月发布实施的《取水许可制度实施办法》，第十九条规定“下列取水由国务院水行政主管部门或者其授权的流域管理机构审批取水许可申请，发放取水许可证”，主要实行的是在指定河段和区域取水限额以上的取水许可审批权限管理。

以上水事法律可以看出，虽然1988年颁布的《水法》尚没有完全明确实行按流域管理水资源的法律地位，但《水法》颁布之后颁布的其他相关法律法规已逐渐将水的单一行政区域管理模式转向由流域管理与区域管理相结合的模式，现经第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过修订的《水法》，已将这一管理模式确认下来，这反映了对水资源流域特性的认识，以及近20年我国水资源管理实践对确认这一管理模式比较适合我国国情，能提高管理效力的认识。若现行《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《取水许可制度实施办法》、《中华人民共和国水土保持法》等法律法规能及时修订有关条款，与颁布修订后的《水法》相衔接，使当前确定的流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，形成有机协调一致的关系，必将增强流域管理在管理水资源中的法律地位和执行力度。

（二）现行流域管理体制上存在的障碍

目前，国内外行政区划都不以流域为基础，多以河、山为界，而行政管理则以行政区划为基础。随着我国改革开放政策的贯彻实施，逐渐加大了区域分权的行政管理体制改革，如财政管理体制由统一管理到包干制到分税制、区域人大和政府包括立法权在内的权力增大等，使行政区域权力得到增强。而一个流域常被多个行政区域所分割，行政区域对水资源的开发、利用、管理等诸多方面的决策表现为以己为中心的自利性，这对行政区域本身来讲无法指责，但对整个流域势必造成按行政区域分散管理的状态，破坏水资源统一性、整体性规律和以流域为单元管理水资源的普遍适宜的原则。

克服现行流域管理水资源在体制上存在的障碍，应认识到流域管理与行政区域管理的关系，它只是我国水资源管理内容中的两个不同层面，都是在国家水行政主管部门的统一管理领导下，彼此各有侧重，互有分工，相互补充，充分发挥流域管理水资源的统一、协调、综合功能，实现对水资源的最优开发利用。正如原黄河水利委员会主任、前水利部副部长王化云同志在《我的治河实践》一书对两者关系的论述：“治理与开发黄河，绝不是为某一局部地区兴利除弊，而是除全河的害，兴全河的利，为国家繁荣富强做贡献。国家成立流域机构，就是为了加强对黄河的统一管理，使治黄工作在宏观上达到经济效益、社会效益和环境效益的高度统一。”1992年联合国大会通过的《21世纪议程》，在总结世界上大多数国家按照江河流域为单元管理、利用水资源和其他资源成功实践的基础上，也明确倡导提出：“水资源综合管理包括水陆两方面的管理，应在汇水流域和亚流域一级进行。”

因此，应在法律法规中进一步明确流域管理水资源的地位，以及与行政区域管理相结合的水资源的关系，确立流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制的合适定位，发挥这一管理模式的优势，克服在现实工作中难以操作的缺陷。(www.daowen.com)

（三）流域管理没能建立起民主协商、协调运作机制

水资源的分配是一种利益分配，流域管理机构作为国家水行政主管部门的派出机构，授权在本流域内行使水行政主管部门的职责，从体制设计上考虑，流域管理机构应是流域综合管理主体，具有国家水资源公共权力机关授予的管理权力，但是，由于缺乏代表地方政府和用水者利益的代表参与管理，使涉及到多个行政区域和用水户的水资源信息不畅通，决策交流不够，失去流域水资源管理对象（流域内各区域政府、用水户、人）的自觉服从，因而，难以建立起基于行政区域和用水户利益整体效益最佳的流域管理权威。要使流域管理机构管理水资源体制运作有效有力，就必须由一定的组织来代表用户的利益，在流域上下游之间建立协商机制。而流域地方政府是最有效的水权代表者，他是一定区域水权利益的代表者，可以在较大的程度上代表区域和用水户的利益，最有可能通过政治协调的方式和其他地方政府之间建立起一种组织成本较低的协商机制。政治协商机制实际上是一种评判和投票机制，地方利益主体通过广泛参与反映地方利益，实行地方参与投票、中央决策、民主集中，在一定规则下达成合约，其结果不一定是谈判各方的最优解，但却是较优解或妥协解，这将带来流域整体效益的提高。

建立由现有流域机构、有关行政区域政府、部门和利益相关者组成的流域管理委员会，对涉水事务的管理通过民主协商决策的方式进行，加大决策的共同参与力度，使流域整体利益和区域利益在决策中得到充分发挥和协调，以增强区域执行流域管理决策的自律性。并建立相应的会议制度和水资源信息公告制度，加大信息的披露，保证决策的科学性。现有流域管理机构是流域管理委员会的执行机构。

三、流域水资源管理的职责

加强流域水资源统一管理，重点是理顺流域管理与行政区域管理的关系，强化流域机构对水资源统一规划、统一调度的职能。按照“统一、精简、效能”的原则，建立责权统一、精干高效的流域机构，2002年8月，经国务院批准（中国水利报，2002），中央机构编制委员会办公室正式下发通知，批复水利部流域机构的主要职责、机构设置和人员编制调整方案，明确流域机构作为水利部派出的机构，代表水利部行使所在流域及授权区域的水利行政主管职责，为具有行政职能的事业单位。这是自各流域机构成立以来国家有关职能部门首次正式明确其行政地位。根据调整方案，流域机构的主要职责是：

（1）负责《水法》等有关法律法规的实施和监督检查，拟订流域性的水利政策法规；负责职权范围内的水行政执法、水政检察、水行政复议工作，查处水事违法行为；负责省际水事纠纷的调处工作。

（2）组织编制流域综合规划及有关的专业和专项规划并负责监督实施，组织开展具有流域控制性的水利项目、跨省（自治区、直辖市）重要水利项目等中央水利项目的前期工作进行技术审查，编制和下达流域内中央水利项目的年度投资计划。

（3）统一管理流域水资源（包括地表水和地下水）。负责组织流域内的水资源调查评价；组织拟订流域内省际水量分配和年度调度计划以及旱情紧急情况下的水量调度预案，实施水量统一调度。组织和指导流域内有关重大建设项目的水资源论证工作；在授权范围内组织实施取水许可制度；指导流域内地方节水用水工作；组织或协调流域主要河流、河段的水文工作，指导流域内地方水文工作；发布流域水资源公报。

（4）根据国务院确定的部门职责分工，负责流域水资源保护工作，组织水功能区的划分和向饮用水水源保护区等水域排污的控制；审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见，负责省（自治区、直辖市）界水体、重要水域和直管江河湖库及跨流域调水的水量和水质检测工作。

（5）组织制定或参与制定流域防御洪水方案并负责监督实施，按照规定和授权对重要的水利工程实施防汛抗旱调度，指导、协调、监督流域防汛抗旱工作，指导、监督流域内蓄滞洪区的管理和运用补偿工作。组织或指导流域内有关部门重大建设项目的防洪论证工作，负责流域防汛指挥部办公室的有关工作。

（6）指导流域内河流、湖泊及河口、海岸滩涂的治理和开发；负责授权范围内的河段、河道、堤防、岸线及重要水工程的管理、保护和河道管理范围内建设项目的审查许可；指导流域内水利设施的安全监管。按照规定或授权负责具有流域控制性的水利项目、跨省（自治区、直辖市）重要水利项目等中央水利项目的建设与管理，组建项目法人；负责对中央投资的水利工程的建设和除险加固进行检查监督，监管水利建筑市场。

（7）组织实施流域水土保持，生态建设重点区水土流失的预防、监督和治理，组织流域水土保持动态监测，指导流域内地方水土保持生态建设工作。

（8）按照规定或授权负责具有流域控制性的水利工程、跨省（自治区、直辖市）水利工程等中央水利工程的国有资产的运营和监督管理，拟订直管工程的水价电价以及其他有关部门收费项目的立项、调整方案，负责流域内中央水利项目资金的使用、稽查、检查和监督。

（9）承办水利部交办的其他事项。按照调整方案，水利部设7个派出的流域机构：长江水利委员会，在长江流域和澜沧江以西（含澜沧江）区域内行使水行政主管职责。黄河水利委员会，在黄河流域和新疆、青海、甘肃、内蒙古内陆河区域内行使水行政主管职责。淮河水利委员会，在淮河流域和山东半岛区域内行使水行政主管职责。海河水利委员会，在海河流域、滦河流域和鲁北地区区域内行使水行政主管职责。珠江流域水利委员会，在珠江流域、韩江流域、澜沧江以东国际河流（不含澜沧江）、粤桂沿海诸河和海南省区域内行使水行政主管职责。松辽水利委员会，在松花江、辽河流域和东北地区国际界河（湖）及独流入海河流区域内行使水行政主管职责。太湖流域管理局，在太湖流域、钱塘江流域和浙江省、福建省（韩江流域除外）区域内行使水行政主管职责。同时，方案还列出了各流域机构管理的事业单位。

中央机构编制委员会办公室批复水利部流域机构“三定”调整方案，首次明确流域机构行政地位。这是理顺管理体制、实行流域水资源统一管理的重大改革举措。流域机构“三定方案”，不仅明确了各流域机构的主要职责、机构设置和人员编制等，而且规定流域机构为具有行政职能的事业单位。对于流域机构依法行政，更好地行使所在流域的水行政主管职责，实现责权统一，促进流域水资源的统一管理和水资源保护等将起到十分重要的作用。