一、概述

取水许可制度根据《水法》而制定，是体现国家对水资源实施统一管理的一项重要制度，是调控水资源供求关系的基本手段。这一法律制度的实施，对于加强水资源统一管理，合理开发利用和保护水资源，促进计划用水和节约用水具有重要意义。但在实践中，由于受水是“取之不尽，用之不竭”的自然资源观念影响，许多人认为，水是天上掉下来的，无须实施取水许可。事实上，我国是一个水资源紧缺的国家，据统计，按2000年全国人口计算，人均水资源占有量只有2131m3，预计到2030年，人口将接近16亿，人均水资源占有量将降至1760m3，接近国际公认的警戒线。尤其是近几年来，随着经济的高速发展，人口的增长，以及人民生活水平的不断提高，对水的需求越来越大，水的供需矛盾日益尖锐。水资源的有限性和水资源属国家所有，决定了水资源的开发利用必须实行取水许可制度。

取水许可制度是水管理的一项基本制度，从水资源管理到用水管理，从水的宏观管理到水的微观管理，分为四个层次。第一层次是，解决水的社会总供给与社会总需求的关系。第二层次是，做好径流调蓄计划和水量分配方案。第三层次是，实施取水许可制度，它是处于宏观管理与微观管理之间的中间管理层次。第四管理层次是实行计划用水，厉行节约用水。实施取水许可制度，可以将有限的水资源宏观调度和宏观分配方案落实到各个取水单位。通过实施取水许可制度，国家可以将全社会的取水、用水切实地控制起来，成为实行合理用水、计划用水和节约用水的纲要。通过《取水许可证》的发放，合理调整各地区、各部门和各单位的用水权益，使用水单位的合法权益得到法律的充分保障。因此，取水许可制度是水资源权属管理的核心。

二、取水许可的审批与发证

为全面实施取水许可制度，统一取水许可申请审批程序，国务院于1993年8月1日发布了《取水许可制度实施办法》，水利部相继于1994年6月9号颁发了《取水许可申请审批程序规定》，于1995年12月颁发了《取水许可水质管理规定》，于1996年7月29号颁发了《取水许可监督管理办法》等多部规章。取水许可申请审批的法规体系基本形成。现结合这几年来实施取水许可审批工作的实践，阐述一些基本问题。

（一）取水许可制度实施的范围

根据《水法》和《取水许可监督管理办法》、《取水许可申请审批程序规定》，国家对直接从江河、湖泊或者地下取水的实行取水许可制度；为家庭生活、畜禽饮用、农业灌溉少量取水以及用人力、畜力或者其他方法少量取水的，不需要申请取水许可；为农业抗旱应急、保证矿井的地下工程施工安全和生产安全以及为抵御和消除对公共安全和公共利益的危害，必须取水的免于申请取水许可。因此，凡利用水工程或者机械设备直接从江河、湖泊或者地下取水的一切单位和个人，除依法不需要或免于申请取水许可证的情况外，都应当申请取水许可，并依照规定取水。

对于少量取水的限额，《取水许可监督管理办法》规定由省级人民政府根据当地水资源状况确定。例如，某省规定：家庭生活、畜禽饮用取水每年取水量2000m3以下；农业灌溉以行政村或灌区为单位，年取水量5000 m3以下；利用人力、畜力或者其他方法少量取水的，年取水量3000 m3以下，均不需要申请取水许可。但在实际操作过程中，还得结合具体情况而论。如某农户为了自家的农田灌溉，在集体经济组织或个人合资兴建的山塘中取水或正在准备兴建山塘水库，则还是应当以山塘的所有者为取水单位，统一办理《取水许可证》。因为农业灌溉是以行政村或灌区为一个取水单位，而不是以单个的农户为取水单位。只要某一取水单位负责人超出上述限额就应申请取水许可。如果在边缘地区，没有统一灌溉设施，各农户是分散取水且又在取水限额以下的，则不需要申请取水许可。

对于某一既有农田灌溉任务，又有城市供水、水力发电任务的水库，其取水许可一般应由水库管理单位一家申请为宜。这样一方面可以简化手续；另一方面还可以避免因水量分配不合理而产生矛盾。但如果这个水库下设发电、供水等几个具有独立法人资格的单位，则也可以以这些单位分别申请取水许可。

（二）取水许可审批权限

《取水许可制度实施办法》规定国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度的组织实施和监督管理。国务院水行政主管部门规定的指定河段和限额以上的取水，由国务院水行政主管部门或者其授权的流域机构审批取水许可申请、发放取水许可证。其他取水由当地各级人民政府水行政主管部门审批取水许可申请、发放取水许可证。依据水利部“关于国际跨届、国际边界河流和跨省（自治区）内陆河流取水许可管理权限的通知”，指定河段和限额以上取水的规定见表5-1。

表5-1 国际跨届河流、国际边界河流和跨省（自治区）内陆河流取水许可管理权限表

续表

续表

（三）取水许可的申请

为使建设项目在可行性分析研究阶段充分考虑水源条件，避免由于水源不落实，决策失误造成损失。

1.申请取水文件

《取水许可制度实施办法》规定，国家、集体、个人兴办水工程或者机械提水设施的，由主办者提出取水许可申请；联合兴办的，由其协商推举的代表提出取水许可申请。申请取水许可应当提交下列文件。

（1）取水许可申请书。

（2）取水许可申请所依据的有关部门文件（主要指建设项目有关部门的批准文件和其他足以证实取水缘由的文件）。

（3）取水许可审批与第三者有利害关系时，第三者的承诺或者其他文件。

2.取水许可申请书的主要内容

取水许可申请书应当包括下列事项：

（1）提出取水许可申请的单位或者个人（以下简称申请人）的名额、姓名、地址。

（2）取水起始时间及期限。

（3）取水目的、取水量、年内各月的用水量、保证率。

（4）申请理由。

（5）水源及取水地点。

（6）取水方式。

（7）节水措施。

（8）退水地点和退水中所含主要污染物以及处理措施。

（9）应当具备的其他事项。

3.取水许可预申请、申请制度

取水许可实行预申请、申请制度。即新建、改建或扩建的建设项目需要申请或者重新申请取水许可的，建设单位应当向取水口所在地的县级以上水行政主管部门提出取水许可预申请、申请。受理机关在收到取水许可预申请、申请后，应当按规定审查权限审查，需由上级审批机关审查的，应逐级审核上报，由具有审查权的审批机关审查。由水利部或者其授权的流域管理机构审批的取水许可申请，受理机关应在收到取水许可申请或者补正的取水许可申请之日起30天内（对急需取水的在15天内）上报水利部或者其授权的流域管理机构审批。

4.取水许可预申请

建设单位在编制项目设计任务书之前，应当提出取水许可预申请，由水行政主管部门会同有关部门进行审查，并提出书面意见，申请人在提出预申请时应提交以下文件：

（1）按规定填写的取水许可预申请书。

（2）建设项目建议书的简要说明。

（3）取水工程取水量保证程度的分析报告。

（4）取水水源已开发利用状况及水源动态的分析报告。

（5）取水水源预申请的标的与第三者有利害关系时，第三者的承诺书或其他文件。

（6）取水和退水对水环境的影响分析报告。

联合兴办取水工程取水的，还应附具由联合兴办人出具的取水申请人委托书。

5.取水许可申请

建设单位在报送建设项目设计任务书时，还应附具水行政主管部门的书面意见。建设项目经批准后，建设单位再持设计任务书等有关批准文件向受理机关提出取水许可申请。申请人提出取水申请时，应提交以下文件：

（1）按规定填写的取水许可申请书。

（2）经批准的建设项目的设计任务书的简要说明。

（3）新建、改建、扩建的取水工程的可行性研究报告。

（4）取水工程环境影响报告书（表）。

（5）取水许可申请的标的与第三者有利害关系时，第三者的承诺或者其他文件。

同样，联合兴办取水工程的，还应附具由联合兴办人出具的取水申请人委托书。

（四）取水许可审批(www.daowen.com)

水行政主管部门在收到取水许可申请后，应组织调查和审查，并按规定的审批权限在60天内决定批准或者不批准；对应急取水的，应在30天内决定批准或者不批准。具体负责办理取水许可审批的应在取水申请人提出申请后认真做好两项工作：

1.审查

（1）详细询问取水申请人的名称和拟取水水源类型、取水地点、取水用途、取水量以及该项工程是否列入基本建设程序等事宜，据此初步确定该项取水是否属于本单位的受理范围，是否需要办理取水许可预申请审批手续。若该项目属于本单位受理的范围，列入国家基本建设管理程序的，应向取水申请人发放取水许可预申请书；不列入国家基本建设管理程序的，只需发放取水许可申请书。

（2）向取水申请人详细讲解取水许可预申请书或申请书的填写方法、取水许可申请应注意的事项以及应提交的有关部门文件资料。

当收到取水申请人的取水许可预申请或申请后，应进一步核实申请人提出的取水项目是否属于本单位的受理范围。若是，应及时将取水申请人的取水许可预申请或申请载入取水许可预申请书或申请书收件簿，注明取水申请人名称、取水基本情况以及收件日期、收件份数、联系人、联系电话等内容。同时，审查取水申请人的预申请书或申请书的填写是否符合规定要求，提交的资料是否完备而有效。

2.审批

水行政主管部门在审批取水许可预申请或申请时，必须事先派人进行现场勘察，并依据本流域水资源开发利用规划、中长期水供求计划和主要供水水源的水量分配进行审批。对申请取用地下水的，还应当依据地下水资源开发利用规划和地下水年度计划开采总量、取水层位和井点布局以及有关水文地质资料进行审批。审批工作从三个方面入手。

（1）取水水量的合理性。首先要根据本级水行政主管部门下达的水资源总量控制计划、本地实际用水水平、产业政策、水资源优先安排的次序以及有关规程、规范，核定其用水定额、重复利用率、供水规模和年取水量。其次，要对取水申请人提交的节水措施和节水设施的可行性研究报告中的工业用水、重复利用率、单位产品用水定额、节水工艺和节水设施的可靠性、计量设施安装、节水措施挖潜的可能性等内容进行审查。

（2）取水水源的可靠性。对有水源论证报告的，根据水源论证报告进行审批；对经同意没有开展水资源论证的取水项目，应通过实地勘察，分析建设项目所在地水资源时空分布状况、水资源开发利用现状，历年来水文、水文地质情况等，经综合比较，选择水量保证率高、水质较好的水源。

（3）取水和退水水质。对有专门开展水质论证的取水项目，根据水质论证报告进行审批；对未开展水质论证的取水项目，应对取水申请人提交的取水和退水对环境影响分析报告中的有关内容进行审查。

取水申请审批机关或审核机关应在取水审查意见中，对取水申请人的取水地点、取水源、年取水量、最大取水流量、取水用途、取水和退水水质、节约用水、竣工验收等方面提出明确要求。取用地下水的，还应对井深、井径、成井要求、地下水动态观测等方面提出明确要求。

三、取水许可的竣工与验收

取用地表水的项目经审批机关批准后，申请人方可动工兴建。施工前，申请人应向水行政主管部门提交施工计划，并由水行政主管部门派人参加该项取水口工程的施工放样。取水项目竣工后，取水申请人须向水行政主管部门提交有关竣工资料，经审批机关验收合格并核定了取水量后，发给取水许可证。

取用地下水的项目经审批后，申请人方可与施工单位签订凿井施工合同，并办理凿井许可手续，现场确定井位。施工中，水行政主管部门应加强监督管理，督促施工单位严格按成井规范进行施工。井成后，水行政主管部门应督促施工单位提交井点平面布置图、成井柱状图、抽水试验记录、恢复水位记录、洗井记录、水质分析报告、取水设备性能和计量装置等有关成井资料。经有审批权的水行政主管部门验收合格并核定取水量后，发放《取水许可证》。

《取水许可证》分正本和副本各一件。正本由取水申请人持有，副本由监督管理机关或其委托的管理机关备存。《取水许可证》的有效期，最长不超过5年。水行政主管部门应建立取水许可登记簿，定期公告。

申请人对取水许可申请不予批准的决定不服，认为其申请符合法定条件的，申请人可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。

四、取水许可的调整、变更、吊销和监督管理

（一）调整与变更

水是循环再生的动态资源，具有随机性和不稳定性。因此，取水许可与土地、矿产等静态自然资源的权属管理不同，具有自身的一些特点。取水许可证是发证机关根据本地区正常情况下天然来水量，经过综合平衡后批准给取水单位和个人一定的取水权益。但是，当遇到枯水年或者特枯年份，自然来水量大幅度减少时，所分配的取水额便得不到保证，需要对取水进行限制。此外，由于我国是水资源紧缺的国家，社会需水量不断增长，也需要根据产业政策、技术进步等因素对取水许可进行调整，以满足全社会对水的需求。因此，取水单位依法取得的取水权是一种相对的权益，不是固定不变的。《取水许可制度实施办法》对取水量核减或限制的五种情形作了明确的规定。

（1）由于自然原因等使水资源不能满足本地区正常供水的。

（2）地下水严重超采或者因地下水开采引起地面沉降等地质灾害的。

（3）社会总取水量增加而又无法另得水源的。

（4）产品、产量或者生产工艺发生变化使水量发生变化的。

（5）出现需要核减或者限制取水量的其他特殊情况的。

由于取水量的核减或限制对生产、生活影响很大，所以取水量的核减或限制须经县级以上人民政府批准。

（二）吊销

对于连续停止取水满一年的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的水行政主管部门核查后，经县级以上人民政府的批准，吊销其取水许可证。经认定特殊情况的除外。但是，发生下列情形之一，情节严重的，根据县级以上人民政府的批准，吊销其《取水许可证》。

（1）未依照规定取水的。

（2）未在规定期限内装置计量设施的。

（3）拒绝提供取水量测定数据等有关资料或者提供假资料的。

（4）拒不执行水行政主管部门或者其授权发放《取水许可证》的部门做出的取水量核减限制决定的。

（5）将依照《取水许可证》取得的水非法转售的。

取水期满，《取水许可证》自行失效，需要延长期限的，应在距期限前90日，提出申请。因自然原因等需要更改取水地点的，须经原批准机关批准。

（三）监督管理

取水许可监督管理包括计划管理和节约用水管理。取水单位和个人应当在开始取水前向水行政主管部门报送年度用水计划，并在下一年度的第一个月份报送用水总结。应当安装计量设施，依照《取水许可证》的规定取水，并接受检查，提供取水量测定数据等资料。对耗水超过规定标准的单位应当限期改进，期满无正当理由仍达不到规定要求的，由水行政主管部门提出，经县级以上人民政府批准，可以根据规定的用水标准核减其取水量。

水行政主管部门应当对取水情况进行检查，重点做好取水许可年度审验工作。这项工作既是水行政主管部门的法定职责，又是对水资源管理成效的一种检验，也是制定用水计划的依据和推动水资源管理走向法制化、规范化、科学化的重要措施。年审工作按照谁发证谁负责的原则进行。上级水行政主管部门、流域机构审批发放的《取水许可证》，委托下级水行政主管部门或直属单位进行监督管理的，由被委托行使监督管理权的机关年审。年审工作主要包括以下内容：

（1）取水单位的法定代表是否变动。

（2）取水标的是否变化。

（3）取水量年内分配是否变化。

（4）取水工程（设施）安装的量水设施运行是否正常。

（5）节水设施、废污水处理设施运行是否正常。

（6）取水和退水地点是否变化。

（7）退水水质是否达到部颁发的《取水许可水质管理规定》和经批准的取水许可申请书中所规定的要求。

（8）其他有关事项。

年审工作具体要把好“五关”，即取水许可分级管理发证关，取水计量设施安装运行监督管理关，进退水质监测数据鉴定关，计划取水量和实际取水量的审核关、取用水量与缴纳规费审定追缴关。对未按规定取水，未在规定期限内安装计量设施，拒不执行经批准的取水量核减或者限制决定，未经批准擅自取水和非法转售《取水许可证》等违法行为要予以坚决查处。

五、取水许可制度实施取得的成效

在国务院领导下，在各级政府和有关部门的支持下，从1993年开始，经过多年艰苦的努力，全国取水许可制度的实施取得了阶段性的成果。

（1）各级水行政主管部门已对全国160万多个取水工程进行了登记、审核。受理了3万多个新建、改建、扩建项目的取水申请，共发放“中华人民共和国取水许可证”70万余套。经水行政主管部门审批的水量已经占全社会用水量的85%以上。

（2）水资源统一管理的格局已经在全国范围内基本形成。全国已有95%的县（旗）完成了取水许可登记、发证的工作；水行政主管部门统一实施取水许可制度、统一管理水资源的城市已经占全国城市90%以上，已有580多座城市纠正了水资源城乡管理分割的局面。

（3）初步实现了对人民生活和国民经济各部门用水要求的统筹兼顾，统一协调城乡之间、工农业之间、行政区域间的用水。

（4）初步将社会的取水、用水纳入计划用水的轨道，促进了节约用水。正因为如此，全国平均每年以1%的用水增长率维持了平均每年1.4%的人口增长和9%的经济增长。

（5）初步制止了乱采滥取和其他破坏水资源生态环境的现象，使因地下水超采引起的生态和环境地质问题有所缓解，同时也避免了一些水事纠纷。

（6）推进了水资源有偿使用制度的建立和完善。

（7）初步建立了国家统一领导的水资源分级管理制度。

（8）推进了水资源的保护工作。