关于水资源规划的分级、分类、编制和管理机构、法律地位在前述中已作了介绍，本节就水资源规划编制的原则、要求、任务、依据、内容等方面进行分析。

一、规划指导原则、指导思想、规划基本原则

（一）规划指导原则

我国《水法》第十四条规定：“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。”第十五条规定：“流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。”这是《水法》对开发利用水资源和防治水害各项活动规定的基本指导原则。这一指导原则是对我国几十年来水利建设实践工作的总结，是对现行政策和实践与遵循治水兴利除害客观规律的高度概括。总的来讲，全面规划是手段，统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水是政策和目的。

一个流域或一个区域水资源的开发利用和防治水害，上下游、左右岸和地区之间相互关联，防洪、治涝、灌溉、城乡和工业供水、水运、水力发电、水土保持和生态环境等各个方面相互依存、相互影响，构成一个复杂的多目标开放性大系统。这个大系统，既包含复杂的自然科学和工程技术问题，又包含复杂的行为科学和社会、伦理、经济等关系问题。对于这样一个大系统必须统一规划，合理安排水利建设工程，合理配置水资源，合理计划国民经济和社会各项事业，注重对生态环境的保护。在合理开发、科学利用水资源，有效防治水害的总体要求下，去获得最佳的社会、经济和环境效益。并坚决避免不顾水资源和生态环境条件，先搞建设，然后临渴掘井，乃至发生先生产而污染环境，后治理的现象。

为了促进水资源的合理开发和可持续利用，有效防治水旱灾害，缓解水利对国民经济建设与发展的制约，国家计划委员会同水利部等有关部门制定的《水利产业政策》（国发［1997］35号）第三条规定：“国民经济的总体规划、城市规划及重大建设项目的布局，必须在考虑防洪安全与水资源条件，必须有防洪除涝、供水、水资源保护、水土保持、水污染防治、节约用水等方面的专业规划或论证。”第五条规定：“国家加强水资源的管理，对水利建设实行全国规划、合理开发、综合利用、保护生态的方针，坚持除害与兴利相结合，治标与治本相结合，新建与改建相结合，开源与节流相结合。”

在水资源开发利用与水旱灾害的防治中，国家高度重视规划所起的重要作用，并从政策法规上提出了明确的指导性要求，这也是对我国几十年来水利建设、水利与生态环境关系的经验总结和理论认识的成果。

（二）规划指导思想

人类的共同目标是社会—经济—环境—资源复合系统的持续、稳定和健康协调发展。水作为人类所需要而不可替代的自然资源，从水资源与经济建设和社会发展的关系看，既要保证水资源开发利用的有效性、连续性和持久性，又要使水资源的开发利用量尽可能满足国民经济建设和社会发展的需要，两者必须相互协调。没有可持续开发利用的水资源及其良性循环的自然环境，就无从谈及国民经济和社会的持续、稳定和健康发展。相应地，如果国民经济和社会的建设发展以牺牲、耗尽资源为代价，而不是在经济发展的同时，提高、深化人们的思想观念和规范人类行为，用先进的理论和技术指导开发利用水资源环境的战略和措施，则会反作用于水资源及其自然环境系统，影响甚至破坏水资源开发利用的可持续性。

各个时期的规划均体现了具有时代特征的水资源管理准则。现行的水资源开发利用规划之指导思想主要是考虑：

（1）开发利用水资源所产生的经济效益如何。

（2）开发利用水资源所采用的技术的效率如何。

（3）实施开发利用水资源的各项措施和管理办法的可能性、可靠性如何。

对水资源的管理准则，近年来，随着全球《21世纪议程》所需要的社会可持续发展与环境相协调精神的提出与广泛接受，尽管上述指导思想仍然被采用，但是，已迫切需要发展针对水资源管理新的要求和行为准则。国际水科学届对这个问题非常重视、积极进行了研讨。在1996年日本京都召开的《国际水资源及环境研究大会：面向21世纪新的挑战》会议上，提出了有共识的四个基本准则。

（1）可持续发展。

（2）生态质量。

（3）考虑宏观尺度系统的影响。

（4）考虑变化了的自然和社会系统。

按照上述思路，水资源开发利用与保护管理规划的指导思想应是：

（1）水资源开发利用、环境保护和经济增长、社会发展必须协调一致。

（2）水资源及其依存的自然生态系统，它们对国民经济建设和社会发展的承载能力是维持水资源供需平衡的基础，是制定水资源开发利用规划的出发点和着眼点。

（3）规划的水资源开发利用措施，必须保障自然生态系统的良性循环和发展。

（4）必须利用系统科学的方法研究社会—经济—环境—资源这个复合系统。并用动态的、辩证的观点研究这个复合系统的变化规律。

（三）规划的基本原则

规划要适应国民经济和社会发展的要求，获得最大的经济、社会、环境综合效益。除需遵循国家关于水资源开发利用和保护管理方针，遵循国家确定的一定时期内的建设目标、战略重点、战略步骤和一系列方针政策外，还需同时贯彻下述制定水资源规划的基本原则：

（1）清查水资源开发利用现状和潜力；评估水资源环境承受能力；掌握国民经济和社会发展，以及国土整治、生态环境综合治理等要求，认真做好科学预测，明确规划要求和经济、社会、资源、环境协调发展的目标。

（2）从整体出发，统筹兼顾，正确处理水资源开发利用工程建设与国民经济各部门和相邻区之间的关系。在水资源与其环境可持续开发利用和节约用水的前提下，水利建设要尽可能地满足各部门的需要，同时，也要求有关建设在规划布局和结构上适应水源、水源开发利用及环境等方面的特点，并协调一致。

水资源开发利用及其供水配置，应遵循总体最优化原则。做到局部服从全局，同时照顾局部的利益，正确处理上下游、左右岸和相邻地区之间的关系，妥善调理水事关系和各类矛盾，并充分发挥水资源的社会多功能性特点。

（3）在水资源开发策略上，要注重地表水与地下水并重，开采与环境保护同步，集中取水与分散取水相结合，统一调度开采与供水，合理配置各类水源相协调。

（4）实施需水管理，对各类用水进行优化配置，充分发挥经济的和非经济的管理措施在资源优化配置中的调节作用。在科学合理的用水基础上，预测各类用水量，以及对生态环境可能产生的影响和防治措施。

（5）根据各规划期和规划水平年，认真研究三方面的平衡：水资源供需平衡、投入与产出的平衡、经济效益与生态环境效益的平衡。

（6）结合当地水情特点和国民经济与社会发展的需水要求，合理规划布置开源工程项目及节水技术方案。并认真研究实施这些开源工程项目及节水技术方案的融资方式、投资渠道，以及相应的国民经济和财务效益。

（7）因时因地制宜，按照不同地区、不同时期的条件和特点，从多方面研究选择切实有效的措施。除考虑必要的水利措施和工程措施外，还要考虑农业、林业等必要的非水利措施，考虑管理、政策、立法等必要的非工程措施。

（8）制定出切实可行的水源保护措施，实行水功能区划保护方案。尤其对生活饮用水源地的管理和保护。

关于水资源的开发利用和保护规划的制定原则，要从过去注重自然科学研究转变到自然科学与社会科学研究密切结合；从过去较多研究水如何满足经济和社会发展要求，转变到既要适应发展，更要研究与资源、环境协调发展的制约关系和宏观控制措施；从只注重水利硬件设施建设，转变到硬件、软件相结合，尤其要注重对管理法规、经济杠杆作用等软件的研究；从实现可持续发展的战略高度，研究所制定的规划能否适宜社会—经济—环境—资源复合系统的有序协调发展。

二、规划基本要求

针对过去水资源开发利用规划多是单水源、侧重以满足需水要求为目标，重点规划水利建设项目等的缺陷，要转变到经济社会发展与资源、环境相协调，实现可持续发展战略的高度上来。在具体操作时，应注意满足下列要求：

（1）规划方案应覆盖水源开发方案、节水方案、水环境保护与废污水治理方案。

（2）规划方案在满足技术可行、投资节省、运行可靠、管理方便前提下，应取得最佳的经济效益、社会效益、资源和环境效益。

（3）在规划水源方面，应充分评估水资源及其环境承载能力，对现有水源的开发，在做到合理高效的同时，科学规划新水源。

（4）把节水能力建设和废污水再生利用纳入水源及其供水工程建设规划范围。

（5）优化调配，科学运用，提高水的利用效率和供水效益。

（6）在节约用水的前提下，优先满足人民生活用水，兼顾农业、工业、生态环境以及航运等用水需要。

（7）流域规划与区域规划、流域综合规划与流域专业规划、区域综合规划与区域专业规划应相互衔接，区域规划服从流域规划，专业规划服从综合规划。

三、规划任务

水资源规划是为全国、流域、区域开发利用水资源，防治水旱灾害，维护生态环境的良性循环，并与国民经济和社会发展相互协调发展而制定的总体措施与安排。基本任务是根据一定范围内的国民经济和社会发展的建设方针，规定的水资源开发利用的发展目标，国民经济和社会发展对水资源开发利用的需要，以及水资源环境的水利条件、特点，研究探索自然规律和经济社会发展规律，提出一定时期内开发治理水资源及其环境的方向、任务、主要措施和分期实施步骤，据以安排水利建设任务，以及相应的国民经济和社会发展任务，指导水资源开发利用工程和防治水环境恶化的生态环境建设工程的设计与施工。

四、规划依据

经济和社会的发展是人类永恒的主题，也是势不可挡的历史潮流。作为经济社会建设不可替代和缺少的水资源，作为不可分离的水与其环境，在制定水资源规划时，既要支撑和保障经济和社会的发展，更要建立起一种资源和环境约束机制，构建新的满足人类可持续发展的消费模式和行为准则，规范人化自然行为。规划制定的依据，也就是思考问题的出发点、参照系。

制定水资源规划是为安排今后的供水水源建设提供科学决策依据，为各级水行政主管部门有效管理和保护水源提供科学依据，同时也为有关部门和单位做规划、计划打下基础。制定规划时，应遵守如下依据：

（一）先资源环境，后经济社会发展

水及其相互依存的环境，一方面为人类生存提供不可缺少的各种自然资源与适宜的生存环境条件；另一方面还是人类生产、生活过程中产生的废弃物的容纳场所。尽管水环境对这些废弃物有一定容纳能力，但水环境容量是有限度的。有限的水环境容量一旦被破坏，势必造成水生态环境的破坏，进而影响到水资源质量和人类生存环境，危及人类社会与经济的持续发展。水环境质量是可持续发展的保障。

所以，在制定水资源规划时，首先应摸清所做规划区域，以及相邻区域的水资源及其环境的承载能力。把现实的工作和将来的工作，完全纳入水及其环境可持续利用的限制下（当然应考虑这种限制的动态特性），然后才是能支撑和保障多少、多快的国民经济和社会发展的规模和速度。水及其环境的容量、承载能力，既是制定规划的依据，更是规划中开发利用策略和措施的约束条件，必须放到优先考虑的地位。

（二）遵循国民经济和社会发展规划

国家对国民经济和社会发展，在不同的规划期和发展水平下，都提出了相应的发展布局、规模、质量及速度等要求，它是制定水资源规划的重要依据。

国民经济和社会发展是人类对自己未来生存质量和改善生存环境的主观要求，开发利用水资源是人对自然中的水及其环境的作用（当然也包含有对人工自然中的水及其环境），是对客观事物的改造和利用，水资源规划及其实施在这对主客体之间建起了密切的联系，其规划及其实施的范围和力度反映了其间联系的强弱程度，因而科学合理、适度协调的国民经济和社会发展规划是制定水资源规划的前提和重要依据。

国民经济和社会发展规划在一定程度上充分运用了国家意志和科技发展水平，采用了先进的科学技术和综合了各方面的信息，在编制水资源规划中，不仅要把它作为规划及其措施实施服务的目标，还应作为安排实施各项规划方案的依据。两类规划，水资源规划是实现国民经济和社会发展规划的支撑和保障，反之，后者也是前者实施实现的基础和可能与否的条件。从存在意义上讲，具有相互依存的关系，从实现的可能性来讲，具有相互促进，互为消长的内外因联系。

（三）依据生产力发展水平制定规划

生产力发展水平是一个国家或地区在资源、人力、技术和资本总体水平上可能转化为产品和服务的能力。人类的生活、生产活动，特别是社会经济活动，都是在一定地域空间内进行的，这样的地域均表现为一个自然生态系统、经济系统和社会系统紧密耦合的综合体。在这样的耦合体内，水资源的持续利用和发展必须有地区的一定生产力水平的支持（冯尚友，刘国全）。在这样的支持条件下，才可实现规划的目标，脱离这样的支持，规划是不可能实现的。在制定规划时，应充分考虑不同时期区域生产力的发展水平。

随着需水量的增加，水及其环境支撑人类社会发展的关系越来越密切。可被开发利用的水资源量越来越少，难度越来越大，节约用水和水环境保护要求越来越高，没有先进的科学技术和管理水平，没有适度的财力、物力、人力的保证，再好的水资源规划想法，只能是空想，对经济、对社会不可能起到积极的作用。所以，在编制水资源规划时，对不同时期的区域生产力发展水平，应有个客观的估计，科学合理的测算，不盲目乐观，不悲观失望，把规划及其实施方案定位在一个恰当的高度，执行起来感到既科学合理，又切实可行，这样才可能使编制的规划对水资源的持续利用和经济、社会的持续发展起到协调作用、积极作用。

五、规划目标

通常的水利规划目标系指在水利规划中，在不同水利规划水平达到的特定要求。水利规划目标的拟定，是水利规划的一项重要内容。它与规划工作的每一步骤都有紧密联系。规划中对存在的问题的分析为鉴别规划目标奠定基础，初步确定的规划目标又为拟定、评价规划方案提供依据。为了更好地说明规划目标，首先介绍确定水利规划目标的有关论述（何孝俅，1991），然后阐述关于水资源规划目标的确定。

（一）水利规划目标(www.daowen.com)

水利规划目标有国家规划目标与规划目标。规划目标决定于一定时期内国家对水利的总要求。例如促进国家经济发展、改善环境质量、促进地区发展、增进社会福利或提供就业机会、促进自力更生等。这些要求，统称为国家目标。它是各个时期社会侧重点的体现。国家目标并不就是水利规划目标，作为水利规划目标还必须包括：

1.应有具体的衡量标准

有具体的衡量标准，以便评价规划方案对国家目标的满足程度。对国家经济发展或地区发展可以用经济效益衡量的目标，通常多直接以增加国家或地区的净经济收入表示。对环境质量或社会福利等难以用经济效益衡量的目标，多就其特定问题性质，选择某些代表性指标作为衡量依据。

2.具有相应的约束条件和附加条件

结合规划地区的具体情况，以某些约束条件作为附加要求。如开发利用水土资源的限制因素、规划地区的特殊政策或社会习俗规定等。

一项规划的成功与否很大程度上取决于规划目标的选择。具体规划时，受特定条件的限制，要满足所有目标常是难以做到的，选择准则只能是最大限度地求得各项目标间的协调；既着眼于当前的需要，又考虑长远的利益。目标选择在整体规划过程中应是不断迭代的。一般地说，规划初期涉及的面应尽量广泛，避免局限于某一方面，而忽视全盘统筹优化。因此，只有经过反复研究、逐步筛选、调整、补充，才能使确定的规划目标符合规划地区的实际，符合国家的最大利益。某些规划方案在实施后，经一段时期的实践，还应做进一步的调整，可能是情况的发展使规划目标发生了一定的变化，也可能是在原规划方案中没能做到全面统筹协调。

（二）水资源规划目标的确定

上述关于水利规划目标的确定与选择分析，对确定水资源规划目标及注意问题，有着非常重要的指导性意义。考虑到一定范围内社会经济建设状况及其水情的特点，服务国民经济及社会发展问题的侧重，确定水资源规划目标时，要在有限的水资源条件下，最大限度地满足各部门用水的要求，使规划方案取得最好的经济效益、社会效益和环境效益。

水资源规划应达到的目标是通过开源、节流、水资源保护、改革水资源管理体制、调整水价和城乡水资源的统一规划与管理等工程与非工程措施，使水资源的供给从质到量满足城乡人民生活和经济社会发展的需求，实现水资源供需平衡，保障经济社会持续、稳定、健康发展，保障生态环境良性循环，实现资源—环境—经济—社会可持续发展的要求。

六、规划基本内容

水资源规划的具体内容如下。

（1）水资源规划要在水资源分析评价的基础上，分析研究规划范围内供、用水现状。

（2）预测各规划期不同水平年的国民经济和社会发展的需水要求。

（3）重点提出新建、改建供水水源工程项目，并对各规划期不同水平年的可供水能力建设和可供水量提出科学合理的预测，分析规划供水水源工程的可靠性和经济可行性，多水源工程应通过方案比较列出优先次序。

（4）深入探讨国民经济和社会发展与资源环境利用保护之间的协调关系和重大措施，并从资源环境的自然空间、时间分布和区域生产力布局与发展入手，应用生态经济规律合理进行资源配置。

（5）对可能产生的环境污染物的迁移、扩散进行分析，制定污染源区域总量控制方案和治理措施。

制定水资源规划，要将水的开发与利用，支撑和保障国民经济和社会的发展能力，这样一种从工程到产生社会经济效益的行为，或称之为如何向各类用户供给可以接受的水质和足够的水量的行为，有机地纳入资源—环境—经济—社会的协调发展中。这就要求制定的规划能切实调整规范好人对自然的作用，人与自然的关系。

例如1：在《全国水资源综合规划技术大纲》中，对其规划提出的内容有11个部分。

（1）总则。

（2）水资源调查评价。

（3）水资源开发利用情况的调查评价。

（4）水资源需求预测。

（5）节约用水规划。

（6）水污染防治与水资源保护。

（7）水资源开发利用潜力分析与供水预测。

（8）水资源合理配置研究。

（9）水资源开发利用布局与实施方案。

（10）规划实施效果评价。

（11）非工程措施方案与保障措施。

例如2：《21世纪初期××省水资源可持续利用总体规划》内容包括10个部分。

（1）前言。

（2）××省水资源形势，包括基本情况、水资源及其特点。

（3）水资源开发利用及供水用水现状分析，包括供水工程现状、现有水利工程可供水量分析计算、历年供、用水量统计分析、开发利用存在的主要问题。

（4）规划的指导思想和主要目标，包括规划任务与指导思想、规划目标。

（5）不同水平年供水、需水预测以及供需分析，包括供水量预测、需水量预测、一次供需平衡分析。

（6）工程措施，包括节约用水、当地新水源开发利用、跨流域调水、水资源联合调度、水资源保护、水土保持、城乡水环境综合整治、水源保护区生态经济建设、水资源二次供需平衡分析。

（7）水资源可持续利用保障措施，包括加强、完善水资源管理机构、改革水资源管理体制、进一步完善水资源管理的政策法规体系、建立合理的水价体系。

（8）规划项目实施计划及投资效果，包括项目安排原则、项目投资估算、规划项目实施效果。

（9）结语。

（10）规划附图、附表。

例如3：《××流域水功能区划》主要内容有7部分：

（1）总论，包括区划的目的和意义、区划的原则与系统、区划依据与标准、区划范围和总体方案。

（2）保护区概述，包括基本方案、源头保护区、自然保护区、调水工程水源地。

（3）保留区概述，包括基本方案、保留区。

（4）开发利用区概述，包括基本方案、开发利用区。

（5）缓冲区概述，包括基本方案、边界缓冲区、功能缓冲区。

（6）管理与建设。

（7）水功能区划登记表、水功能区划图。

例如4：《××水资源保护规划》主要内容有12部分：

（1）总则，包括规划的目的与意义、指导思想、编制依据、基本原则、规划范围、规划水平年、规划指标、规划目标、规划要求。

（2）基本资料收集与数据库建立，包括收集规划区内自然环境、社会环境、水资源、水污染状况及有关发展规划等基本资料、对收集的基本资料进行代表性、合理性、可靠性（三性）等方面进行分析、基本资料整编与数据库系统的建立。

（3）水功能区划与水质目标确定，包括功能区划、结合功能区划、划定规划水域、依据功能区划，结合相关标准确定规划水域的水质目标。

（4）规划水域污染调查和水质现状评价，包括入河排污量及污染源分析、水质现状资料收集、监测及分析、规划水域水污染危害及近年来水质变化趋势分析。

（5）规划水域水质预测与受纳污染物预测，包括规划水域污染物纳入量预测、规划水域水质预测。

（6）规划水域纳污能力分析，包括分析河流水文变化规律及水体污染物的降解规律、纳污能力计算、敏感区域河流、湖泊生态环境需水量的估算。

（7）规划水域纳污总量控制方案。

（8）主要饮用水水源规划，包括主要城镇饮用水水源地基本情况调查与资料收集、主要城镇饮用水水源地各级保护区的范围划分及水质目标的确定、饮用水水源地保护方案及管理监督措施。

（9）地下水重点保护区水资源保护规划，包括地下水污染源及水质检测评价与分析、地下水资源质量评价与预测、地下水水量水质保护目标与限采区划分、地下水污染防治及合理开发利用对策、地下水管理保护、监督管理。

（10）水质检测规划，包括现行水质检测站网调查及存在的主要问题分析、水质监测站点设置与建设的基本要求与原则、水质检测站点管理与监督办法。

（11）水资源保护对策措施，包括水资源保护工程措施、管理措施等。

（12）附表、附图。