面对我国复杂的水资源问题，近几年来，从治水思路、立法、管理体制和管理办法等诸多方面，积极探索符合我国自然条件和经济社会状况的水资源管理道路，取得了许多重大的成绩。

一、水资源问题引起了全社会的高度重视，基本树立起了水资源短缺的忧患意识

我国高度重视水资源的开发利用与保护管理，《水法》规定：“水资源属于国家所有。”“国家厉行节约用水，大力推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术推广体系，培育和发展节约用水产业。单位和个人有节约用水的义务。”以法的形式确立了对水资源应当采取有效的保护管理和提高开发利用效率，把节约用水放到十分重要的突出位置的要求。

党的十五届五中全会把水资源问题同粮食、石油一起作为国家的重要战略资源，提高到关系国家实现可持续发展的高度，全面系统完整地阐述了水利建设的方针，在对水资源管理工作的认识上实现了一次质的飞跃。提出“改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性。”

江泽民主席在关于我国水资源问题的重要批示中指出：“当今水资源为世界各国所关注，我国水的资源太为短缺。我们过去的认识还不够，必须引起全党的十分重视。人无远虑，必有近忧。要认真做好水的资源开发与节约用水工作，二者不可偏废。”在1999年中央人口与资源环境工作座谈会上，江泽民主席指出：“积极推进资源管理方式的转变，建立适应发展社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威性的资源管理新体制，以加强对全国资源的规划、管理和合理利用。”在2001年中央人口资源环境工作座谈会上，指出：“水是人类生存的生命线，是经济发展和时代进步的生命线，是实现可持续发展的重要物质基础。”在2002年中央人口资源环境工作座谈会上，江泽民主席进一步强调：“通过改革水资源管理体制，促进水资源合理开发利用，提高水资源的利用效率。”李鹏委员长在依法治水、节约用水和水土保持等方面作了许多重要的指示。朱镕基总理对我国南水北调工程提出“三先三后”的原则，“务必做到先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”。

《国务院关于加强城市供水节水与水污染防治工作的通知》（国发［2000］36号）要求：“加强水资源的统一管理和规划，重点加强地下水资源开发利用的统一管理。大力提倡城市污水处理回用等非传统水资源的开发，并纳入水资源的统一管理和调配。”

水利系统认真学习贯彻落实中央的要求和指导方针，总结经验，坚定不移地按照可持续发展的要求，积极探索新的治水思路。强调按自然规律办事，人与自然的和谐相处；认识到淡水资源是有限的、不可替代的战略资源；在水资源的开发、治理、利用的同时，特别强调对水资源的配置、节约、保护；对水多、水少、水脏等问题统筹考虑，综合治理；工程措施与非工程措施并重，加强科学管理；认识到水是资源、是商品，要按经济规律办事，注意发挥市场在水资源配置中的基础作用。概括地说，就是从工程水利向资源水利，从传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变，通过水资源的优化配置，满足经济社会的发展，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。

二、坚持人与自然和谐共处，不断促进水资源的优化配置

在新时期治水思路的指导下，水资源管理工作坚持人与自然和谐共处思想，在重视生活、生产用水的同时，更加注重人与自然和谐共处思想，更加注重生态用水，加强了流域水资源的统一调度，促进了水资源的优化配置，增强了水资源可持续利用的能力。

2001年黄河流域属大旱之年，通过实施水资源的统一调度，在花园口站来水量比多年平均偏少62%的情况下，再次实现全年不断流。

塔里木河从博斯腾湖向下游四次成功输水后，结束大西海子水库至台特马湖300km以上河道近30年断流无水的历史，台特马湖已经形成10km2的水面，地下水埋深从过去的13m上升到平均7.8m，胡杨长新绿，红柳发新芽，塔里木河下游的生态明显改善。

山东济南市在2001年结束水资源多头管理局面，采取统一调度、依法取水，尤其是加强地下水管理，限采地下水及回灌地下水，以及节约用水等多种手段优化配置水资源，地下水明显回升，在2001年9月17日，沉寂长达926天之久的济南趵突泉喷涌，市区内100多处泉水重涌珠玉，社会反响很好，实现环境效益和经济效益双丰收。

江苏省对苏锡常地区地下水实施封井、禁采措施，1/3的地下水监测井水位开始回升。

太湖流域实施“引江济太”调水，2002年1月30日～4月3日，通过常熟水利枢纽共引长江水10.68亿m3，入太湖6.79亿m3，向太湖下游地区供水6.66亿m3。从监测资料分析，“引江济太”影响范围1.4万km2，引水后达到或好于GB3838—2002《地表水环境质量标准》Ⅲ类水质标准的水体所占的比例比引水前上升。通过本次引江济太的调度，太湖换水率提高了15%，加快了流域河网及太湖的水体流动；调水期间，望虞河干流高锰酸盐指数由调水前的Ⅲ～Ⅴ类水质标准改善为达到或接近Ⅱ类水质标准，总磷由调水前的Ⅳ～超Ⅴ类改善为达到或接近Ⅱ类水质标准，望虞河西岸地区水体水质由原来的Ⅴ～超Ⅴ类水质标准达到Ⅲ～Ⅳ类水质标准；太湖受调水影响的区域主要有太湖贡湖、湖心区、东太湖以及靠近梅梁湖、东部沿岸的部分水域，该区水质维持在Ⅱ～Ⅳ类水质标准，总磷含量明显下降；太蒲闸在2002年向下游供水，太蒲河干流水体高锰酸盐指数和总磷保持在Ⅱ类、氨氮达到Ⅰ类水质标准，为向下游供水提供了保证。

在新时期流域治水思路实践的同时，国家和各流域水利委员会以新的思路为指导，编制了一系列重要规划和报告。如经国务院批准的《21世纪初首都水资源可持续利用规划》、《黑河流域近期治理规划》、《塔里木河流域近期综合治理规划》，批转了太湖近期防洪意见。《国民经济和社会发展第十个五年计划水利发展重点专项规划》经国家批复实施。南水北调东、中、西线工程规划和各专项规划报告，全部通过了专家审核，工程开工建设进入倒计时。这一系列规划贯穿了国家水资源可持续开发利用战略，落实了新时期治水指导思想，为“十五”乃至更长时期的水资源管理及水利发展奠定了坚实可靠的基础。

三、城市水务管理取得较大进展，但许多重大理论问题急需研究解决

以城市水务一体化管理为特征的区域水资源管理体制改革，符合水循环的自然规律和社会管理的一般原则，能够为区域水资源的优化配置提供有利的条件，以成为越来越多的人们的共识。但是，在强调以城市区域水务一体化管理中，如何协调与流域、与区域之间的关系，克服出现区域割据式的水资源管理体制弊端；在一体化管理中如何避免一体化管理可能出现的垄断问题，以及因经营管理以利益最大化为目标，使资源管理服务于经营，产生新的水行业壁垒和行业利益模式，妨碍水行业管理改革的市场化进程，因而，如何将资源管理与用水管理两项职能既分离，又纳入一体化管理模式运作中，充分发挥政府与市场的管理与调节作用，应给予足够的重视和研究；由于水资源涉及的部门、行业较多，覆盖面广，要发挥水资源的综合效益，提高用水效率，就必然要求诸多涉水管理部门、涉水职能交叉部门，就水资源问题建立决策的民主协商机制，在《水法》法律精神下，在决策层通过充分协商，找到符合水资源管理系统要求的政策，这种机制如何建立与运作；水资源管理法规与规范、标准如何适应水资源管理体制改革的进程，并有一定的前瞻性，以为改革保驾护航，在这方面无论是现行的取水许可制度实施办法、城市节约用水管理规定、各地的水资源管理条例等都存在与国家要求的水资源管理方针、政策不协调的内容，如何修改完善，建立符合实际情况的水资源管理法规体系是近期应加快解决的等等。

城市水务管理体制改革的诸多方面适应了我国逐步建立和完善社会主义市场经济体制的要求，顺应了我国经济社会发展对水资源管理提出的改革创新要求，但一定要将各地的实践经验认真总结提炼，并上升到理论高度，以进一步指导城市水务管理体制改革。

四、水权理论有力地指导了水资源管理实践，但水权理论研究仍需加强

在社会主义市场经济条件下，水资源管理迫切需要新的治水理论作指导，水权制度和水市场理论的提出有力地指导了水资源管理实践。汪恕诚的《水权与水市场》、《水权管理与节水社会》和《水资源承载能力分析与调控》，胡鞍刚、王亚华的《转型期水资源配置的公共政策，准市场和政治民主协调》，姜文来的《初论水资源市场》，汪洋湖的《建立和完善水市场是深化水利改革的要求》等文章，论述了水权与水市场、水资源承载能力与水资源优化配置、水环境保护利用等的问题，其实质都是希望从理论上解决如何通过制定和完善相关的政策法规，形成一整套体制、机制、制度来调整水资源配置（包括开源、利用、节流、保护）中的经济利益关系，达到有效管理和提高利用效率的目的。

虽然有关水权制度和水市场建立还是一个新问题，是一项长期任务，但在认识和实践中已取得了较大的进展。许多地方的经济结构开始按照水资源承载能力进行布局，许多地方的经济社会活动按照水资源承载能力的限制着手调整，资源水利思想在各地经济社会发展实践中得到了体现。明晰水权是水资源优化配置的前提；水权是有价的，水资源费事实反映了水权价格，水权可以有偿转让；实施水权管理必须强化水资源统一管理，在体制上予以保障。2000年11月24日，浙江省东阳和义乌两市通过水权交易探索解决义乌用水紧张的问题，双方签订了有偿转让部分用水权的协议，义乌市用2亿元水利建设资金购买东阳的5000万m3水资源的永久使用权（详见第八章）。浙江水权交易的实践充分说明了容许水权转让是形成水权市场的先决条件，有了水权交易市场就可以实施水权管理、完善水权交易，从而促进水资源的优化配置。

水权理论直接指导了南水北调建管体制和水价形成机制的确立（王厚军、张仁杰，2002）。南水北调工程是一项关系到我国大局的宏伟工程，构建一个适合的建管机制和水价形成机制是关系到工程成败与否的关键因素之一。南水北调工程的前期工作在按照国务院指示严格要求规划各项前期工作的同时，积极从水权理论出发，形成南水北调工程建管体制总体思路，采取在国家宏观调控下股份制运作、企业化管理、用水户参与的方式，根据不同情况组建有限责任公司或供水公司。在南水北调工程方案中实行资本金制度，屏弃计划经济体制下建管模式的束缚，地方资本金出额根据认购的水权来确定。通水后，实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价管理模式。南水北调工程建管体制和水价机制的确立，实际上就是通过水权关系的建立，运用水市场的调控机制，实行新时期调水工程从计划经济管理体制向社会主义市场经济管理体制的转变。

在水权、水市场理论的指导下，各地进行了积极的探索，漳河上游通过有偿调水化解水事纠纷，水利部在黑河流域建设节水社会的试点、黄河水量的调水配置等，都取得了显著的成效。

五、提出水资源、环境承载能力问题，明确水资源是保障经济社会发展的潜力(www.daowen.com)

水资源承载能力是指一定流域或区域内，其拥有的水资源能够持续支撑经济社会发展规模并维系良好的生态系统的能力。强调了开发利用水资源的行为必须限制在水资源承载能力范围内，否则，这种行为不仅不可持续，还会给水资源的基础，即生态环境系统产生负面影响及破坏作用，进而限制经济社会的发展。在我国因生产力布局超过水资源承载能力，经济社会发展受到抑制；为满足超过水资源承载能力的经济社会用水，而超量开采利用水资源造成水资源及其环境破坏，如河湖干涸、地面下沉等恶果，都是没有充分考虑水资源承载能力的案例。因而，提出水资源承载能力概念，就对一定的流域或区域开发利用水资源的潜力提出了限制性要求，可将其视为一个“阀值”。它是合理开发利用水资源的底线标准，在该值以上，就可以保障水资源可持续开发利用，支撑经济社会可持续发展；在该值以下，对水的开发利用就会产生诸多恶果，难以支撑经济社会可持续发展。

应依据水资源承载能力来指导水资源开发利用规划的编制、《取水许可证》的发放、水资源优化配置与调度等水资源管理工作。当然，一定范围内通过水资源的合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护和综合利用等措施，可以大力提高水资源承载能力，从而提高支撑经济社会发展的潜力。为此，我国提出并采取了一系列前瞻性的对策和措施。如：节约和保护水资源是我国的一项重大国策；加强水资源的规划管理，合理配置水资源，协调生活、生产和生态用水；大力推行节约用水措施，发展节水型农业、工业和服务行业，建设节水型社会等。

水环境承载能力指的是在一定水域，其水体能够被继续使用并仍保持良好生态环境时，所能够容纳污水及污染物的最大能力。水环境承载能力取决于一定水域在水环境系统功能可持续正常发挥作用前提下，接纳污染物的能力（纳污能力）和承受对其基本要素改变的能力（系统调节能力）。水环境承载能力是水体纳污的“阈值”。若水体纳污超过了这个“阈值”，将导致水环境结构的破坏并引发某些功能丧失；在其内可保持水环境持续利用，其值大小受生产力水平和人们认知能力的影响，并随物质、文化生活水平的提高会提出越来越高的要求，并将其值逐步向水体自净能力标准靠近，以消除人类活动对水环境可能造成的潜在危害。

依据水环境承载能力来指导水资源功能区划及水资源保护规划的编制、发放排污许可证、督促区域及用水户处理排水和保护水环境等水资源管理工作。在1983年12月召开的全国第二次环境保护会议上，把环境保护确定为中国的一项基本国策。在我国环境保护中制定了预防为主、谁污染谁治理的措施以及强化环境管理三大基本国策，并实行环境影响评价制度，“三同时”制度、排污收费制度、环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、污染许可证制度、污染限期治理制度等。可以讲，水环境承载能力的提出，对实施我国环境保护政策、制度，以及环境保护目标和措施都具有基础性的重要作用。

可以简明归纳水资源承载能力与水环境承载能力的关系，水资源承载能力是从取用水的角度分析水资源能够支撑经济社会发展的程度，水环境承载能力是从污水排放的角度分析水体能够承受经济社会活动排放物的程度。取用水会排放，排水会影响水资源及其环境，因而两种承载能力是紧密联系、相辅相成的。水资源管理必须重视对它们的评价，并用其指导水资源的管理工作。

六、需水层次管理理论得到有力的实施

在“以供定需”、“以水定发展”的水资源优化配置要求下，根据经济社会发展对水资源的要求，特别是从人民群众的根本利益出发，依据《水法》“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境以及航运等需要。在水资源不足的地区，应当对城市规模和耗水量大的工业、农业和服务行业加以限制”。针对我国水资源日趋恶化的现实，提出了水的5个需求层次的理论，并将这一理论用来指导水资源的管理实践。

（1）饮水安全需要，农村还有2400万人长年饮水困难，城市缺水问题越来越突出，常年有60%的城市缺水，近15%的城市严重缺水；

（2）防洪安全需要，要确保人民生命和财产安全；

（3）粮食生产安全需要，水的问题是影响我国粮食生产的主要因素。据统计，2001年全国农作物因旱受灾面积达3864万hm2，成灾648万hm2，绝收达到42万hm2，因旱粮食损失648亿kg，经济作物损失538亿元；

（4）经济发展用水需要，要在水量和水质上满足经济发展和社会进步的需要，特别是城市水资源增长和对水质的要求不断提高的需要；

（5）生态环境用水的需要，人民群众的环境意识越来越强，对生态环境质量的要求越来越高，水对于建设生态环境系统具有至关重要的作用。

在我国，满足以上5个层次对水的需求，都是艰巨的任务。目前越高层次的需求，满足程度越低。

根据需水层次理论，依据《水法》及《取水许可制度实施办法》的用水顺序，水资源管理中，不仅要尽快地满足人民群众的基本需水要求，而且应遵循可持续发展的需求。为此，20世纪90年代末期把解决人的饮水问题作为水利工作的首要任务，用3年左右的时间基本解决农村饮水困难。对面临缺水的城市，提出首先保证生活用水。同时，在重视生态环境用水方面已有了良好的起步，科学地认识到水与生态环境建设的相互依赖的关系，提出水资源的配置应当保证生态环境建设，同时，生态环境建设也要根据水资源的条件，合理安排，做到因地制宜。实践中，对生态环境建设方面积极行动，如加强黄河水统一管理，使大旱之年，黄河不断流；实施黑河分水方案，应急向塔里木河下游输水，抢救严重恶化的生态，嫩江向扎龙湿地输水，恢复湿地生态；“引江济太”到太湖流域，改善太湖水质等，都使水资源管理取得了新的成效。

七、节水管理促进了节水型社会的建设

在水资源优化配置，计划取水、用水，督促工业、农业及生活用水采用节水型的工艺和设施的基础上，通过调整水价促进节水，促进水资源各项管理改革措施的落实，使节水管理工作得到实质性的进展，建设节水性社会的目标得到有力实施。例如，在农业节水方面，“十五”期末，全国建设300个节水增产重点县，209个高标准节水增效示范区，并对99个大型灌区及40个中型灌区进行节水灌溉为中心的续建配套和更新改造，建设了一批国家级节水示范区，新增节水能力近11亿m3/a，第二批300个节水增产重点县，建设正式启动；工业节水方面，目前全国工业用水重复利用率普遍比20世纪80年代初提高了40%以上。一般工业万元产值新水量从1980年的933m3（含火电）下降到90 m3，北京、上海、天津、广州、沈阳、深圳、青岛等市都对工业用水进行定额管理等措施；在生活节水方面，全国所有城市和绝大部分市镇，都基本做到了用水装表计量收费，基本取消了居民生活用水包费制，一些重要城市，如北京、天津等市还出台了严格的定额管理、超计划用水加价收费等办法。

水利部编制了《全国节约用水规划纲要》，指导全国节水工作。全国节水办公室发出了《关于全面加强节约用水工作的通知》国家经济贸易委员会等5部委联合发了《关于加强工业节水工作的建议》，水利部布置了以省为单元的全国用水定额的编制工作，为节水管理奠定了基础，提供了依据。

为进一步加强工业节水工作，在我国工业节水现状进行深入调研和分析的基础上，根据我国水资源的基本情况，按照以水定供、以供定需的原则，国家经贸委组织制定了《工业节水“十五”规划》，提出了“十五”期间工业节水的指导思想、主要目标、发展重点和对策措施。规划提出的主要目标是：“十五”期间工业取水量年均增长率控制在1.2%以内，其中黄淮海和内陆河流域不超过1%；到2005年，工业用水重复利用率提高到60%，万元工业增加值取水量降到230 m3，新增海水及苦咸水利用量达到50亿m3，再生水替代率达到2%；累计节水量580亿m3。“十五”期间，国家重点工业企业全部达到节水型企业标准。

通过以节水为中心的提高水资源利用效率；在水资源充裕和紧缺地区建设不同的经济结构，量水而行，以水定发展进行经济结构、产业结构调整；推行清洁生产，污水处理和再利用，在用水和退水各个环节采取有效措施的治污工程和非工程措施，全面推动节水型社会建设的步伐。

八、以水利信息化为基础和标志的现代化建设，提升了水资源管理水平

水利事业的发展必须充分依靠科学技术进步，大力推进水利信息化进展。水利信息化是水利现代化建设的基础和重要标志，建成水利信息化是水利实现现代化的战略任务。通过国家防汛抗旱指挥系统、全国水质信息系统和水资源实时监控管理系统等一系列应用系统的建设，提高信息采集、传输的时效性、准确性和自动化水平，为实现水资源优化配置提供手段，为防汛抗旱决策提供依据，为更好地服务经济社会发展创造条件。用高新技术对包括水资源管理的水利传统行业进行改造，采用计算机技术、微电子技术、现代通讯技术、遥感技术、地理信息技术、全球定位系统及自动化技术等，在七大流域、经济发达省份，率先实现水利信息化。目前全国水利系统在防汛抗旱、水资源优化调度、水利建设和管理、办公自动化等方面较为广泛地采用了先进的信息技术，信息化建设步伐正在加快。如山东省在全省水资源费征收管理办法出台后，及时开通了全省地市、县、用水户与水资源管理部门、财政、银行的计算机联网信息网络，较好地保障了及时掌握征费信息。

20世纪90年代以来的水资源管理，无论是在管理理论技术、政策法规、体制及运作机制，还是在管理实践方面，都取得了长足进展，提高了人们对水资源的忧患意识，普遍树立了节水观念，促进了水资源开发利用能力和利用效率的提高，为水资源持续利用，保障经济社会持续发展奠定了基础，创造了条件。