20世纪80年代以来，以《水法》颁布为标志，加大了水资源管理的力度，取得了一定的成绩，有力地保障和支持了经济社会的发展。但是，由于受到自然、气候的影响，受思想观念和认识水平的限制，受传统水资源管理体制的束缚，以及科技能力和经济发展水平的制约，使得我国在可持续发展水资源管理上，无论是在管理体制、法规建设与执法状况，还是在管理制度的运作和管理理论措施的创新等方面，还存在许多亟待解决的问题。

一、分割管理造成的体制性障碍仍是影响实现水资源可持续利用的重要因素

我国传统的水资源管理体制将城市与农村、地表水与地下水、水量与水质等进行分割管理，严重地违背了水资源的自然循环规律和整体性。特别是由此产生的“多龙管水”、“政出多门”等问题，导致一些城市和地区管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污与回用，以及在流域内上游用水不管下游、左右岸不衔接，更不用说实现跨流域调水的有机协调和统筹配置了。这种“城乡分割”、“区域分割”、“政出多门”的水资源管理体制，使水资源的循环规律和完整性被人为地隔离，各种水资源难以优化配置，各类用水难以统筹规划，取水、用水状况无法有效监控，没有统一的机构对水资源问题负责。水质管理与水量管理相分离、水量（水质）各环节分割管理、河道管理和水资源保护管理不衔接，不同水管理机构的职能相互交叉重叠，职责不清，互不协调。如除水行政主管部门外，渔业、交通、城建、环保和旅游等部门，都从各自管理的单一目标出发介入水的管理，使得“开发利用”和“水行政管理”混为一谈，水行政主管部门难以代表国家和全局的整体利益，发挥主管部门的管理职能。

二、水法律法规不健全，执法不严的问题仍很突出

市场经济是法制经济。为适应我国建立社会主义市场经济体制的要求，必须建立、健全和完善水法制体系。它是加强水资源统一管理、推行水利工作适应社会主义市场经济的根本保证。理顺水资源管理体制，建立符合自然与社会规律的水资源运作机制，关键要落实在法制上。随着时代的发展、水情的变化，依据2002年修订出台的新《水法》，抓紧《取水许可制度实施办法》等相关法规的修订已成当务之急。同时，应围绕保障水资源持续利用和提高用水效率，制定水资源综合利用、节约用水、水资源费征收与管理使用等法律法规，以及全国七大江河流域管理法成为新时期水管理工作的迫切需要。

国务院将审议出台《水资源费征收管理办法》、《水利工程价格管理办法》、《城市供水价格管理办法》等水行政法规，加大水法律法规的配套力度，以保证水法律法规的有效贯彻执行。

在水资源执法管理工作中遇到有法不依、执法不严、违法不究、滥用职权，以及为谋求部门和地区利益而违反法律法规的现象仍然比较突出，主要表现在：一些地方和部门的领导干部法规观念意识淡薄，随意干预依法行政，造成执法困难，这在查处违章取水、拒缴水资源费、审核取水计划等水资源管理活动中比较常见；一些群众守法意识不够强，破坏水利设施的恶性案件还时有发生；个别水资源管理部门遇到水资源违法案件，采取消极态度，这在严格执行水资源计划开采、按时足额征收水资源费、处罚水污染案件等方面还比较常见；不少地方忽视生态环境建设，植树造林力度不够，以至水土流失、水患危害加剧；对水法律法规宣传不力，注重形式，而不注重实效，有的地方每年也搞水法宣传，可到用水户去还不知道水利局是干啥的，这怎能开展工作，所以，立法重要，执法更重要，否则，白立法了。

因此，应加大执法力度，对于各种违反《水法》的行为，要做到有法必依、执法必严、违法必究，发现一起就坚决查处，惩一警百，发挥法的重要警示作用，使人们清楚那些行为是不能做的。各级法院和检察院要积极受理水事案件，严厉打击水事违法行为，维护正常水事秩序。各级水行政主管部门也应尽快建立健全一支素质高、业务精、作风严的专职执法队伍，严格履行《水法》赋予的职责，文明执法、依法行政。

各级领导干部要大力支持水利执法工作，带头学法、用法、守法。要自觉杜绝以言代法、以权压法，对违反法律、破坏水利工程设施和破坏水资源的犯罪分子，不姑息、不迁就，支持水利部门依法行政，做水利执法队伍的坚强后盾。

三、提出了更高要求与日俱新的水资源管理形势对新理论、新技术的研究开发与应用

由于我国严峻的水资源局势，水资源管理面临的任务与日俱新，层出不穷，需要亟待解决的重大问题很多。但是，水资源管理又是一个新事物，在我国提出和加强管理的时期不长，尤其是对水资源规律和水资源开发利用后果的认识，多处于感性认识的阶段，成熟的理论技术还不能满足要求。

例如：

（1）关于水环境承载能力的理论体系尚没有形成，区域水环境承载状况定量评价的技术方法还没建立，因而难以对区域的水环境承载状况及其可持续利用方式做出科学合理的评价，从而对水资源的开发利用和水环境保护规划因缺乏相应的技术支撑而带有一定的任意性和盲目性（廖文根等，2002）。在2001年举行的“面向生态的水资源合理配置与调控”学术会议上，专家认为：生态问题的提出对水资源合理配置的理论方法形成了新的挑战（王浩，2001），主要表现在：考虑问题的系统要从水资源与社会经济两个子系统拓展为水资源、社会经济和生态三个子系统构成的复合系统，必须从流域水循环的角度考虑生态需水量，在水资源的配置上将其纳入考虑的因素，这在配置水资源时就不仅要衡量水资源的生态价值，还要对经济价值进行权衡。上述理论和看法，以及水资源承载能力等概念的提出，必然会对水资源评价、规划、分配和取水计划的审批等方面产生较大的影响。

（2）明晰水权是水权管理的第一步，要建立两套指标体系，一套是水资源的微观定额体系，前者用来明晰各地区各行业乃至各企业各灌区分别可以使用的水资源量，第二套体系用来规定社会的每一项产品或工作的具体用水要求，有了这两套指标体系的约束，各个地区、各个行业、每一项工作都明确了自己的用水和节水指标，就可以层层落实节水责任，这样经济社会发展的每一步就能落到水资源承载能力之内，可持续发展才能真正得到保障（汪恕诚，2001）。可是，上述两套指标体系的建立和运作，有赖于用水定额管理制度理论与技术方法的建立，有赖于水权及水市场理论的建立，而这些正是当前水资源界亟待解决的问题。

（3）水价改革对水资源管理具有十分紧迫的作用，目前比较公认的水价应由资源水价、工程水价、环境水价三部分构成，工程水价、环境水价的定价方法、定价机制相对比较明确，如工程水价、环境水价可采用供水工程、污水处理厂的建设与管理成本，加上合理盈利来测算，并通过中介机构审核、召开听证会、物价管理部门审批等程序来确定，而资源水价，即水资源费的征费标准如何确定，虽然国内外都有一些研究，但远没有达到定量指导定价的实践要求，目前仍主要采用行政定价的方法。

当前水资源管理中要求的新理论新技术多而且广泛，需要相关学科领域协作攻关，以达到用先进的理论和技术指导和促进水资源管理工作的发展的要求。

四、水价偏低阻碍、削弱水资源管理

水利改革应首先从水的价格改革着手，水价应该按照价值规律合理调整，使得价格与价值相符合，只有这样，水利才能形成一个良性循环的运作机制。因此，当务之急必须迅速调整水价，纳入市场经济的轨道。水价标准应当按照满足运行成本和费用、缴纳税金、归还贷款和获得利润的原则来确定。农业是用水大户，从支持农业角度，水价可以适当优惠，但起码要以成本来计价；企事业单位用水和城镇生活用水应当包括运行成本、费用、税金和利润，并且限额供水，多用多收，超额加价，这是促进节水的必然措施，其费用中必须含水资源费和污水处理费。从保障生活优先用水角度考虑，居民生活用水收费应略低于企事业单位，实行“居民用水保本微利，其他用水合理计价”的原则。理顺水价及其价格体系是当前促进水资源管理的重要手段之一。(www.daowen.com)

目前，人们普遍认为，水价形成机制还不合理，现行的水价过低，是造成水资源短缺和浪费的主要原因之一。据统计，我国现行水利工程供水平均水价仅为供水成本的57.5%（张金慧，2001），或者60%（王丙乾，1997），全国水利工程综合平均水价仅0.027元/m3（张金慧，2001）。水价偏低带来的后果主要有：

1.水资源难以实现优化配置，供求失衡

水价是调节水资源供求关系的经济杠杆，是反映水资源稀缺程度的市场信号，是合理配置水资源的“看不见的手”。但由于长期以来人为造成的水价偏低，致使总需求大于总供给的局面迟迟难以扭转。

2.造成水资源浪费、节水工作缺乏动力

水价偏低造成用水部门和城镇居民用水浪费，节水工作缺乏动力，并在很大程度上抑制了节水措施的实施。一般情况是节约单方水的成本高于购买新水，更不用说从节水中去得到合理的回报了，这样很难调动节水的积极性，并使国家实施水资源可持续利用战略和各级水行政管理部门的管理活动不能落到实处。如深圳市在20世纪90年代中期曾要求高层建筑（商、住）必须设立中水处理系统，专门用于住户冲洗厕所用水，由于深圳市的水价改革采用小步慢跑的方法，循序渐进地进行，使得中水系统投入后，处理单方水的成本比购买单方自来水还贵，加上管理、设备维护、运行费用等等，很不经济，所有安装的中水设施最后均未投入使用。由此看来，政府的本意是好的，但由于价格及相关政策不配套，使得原来有效的政策并没有产生积极的效果。

3.偏低的水资源费难以达到促进节约、保护水资源的作用

由于水价中水资源费所占的比例偏低，对促进合理水价调整、促进节约水资源、执行各项涉水事务行政管理都难以发挥积极的作用。

4.治理工作难以开展

由于许多地方水价中尚未包括污水处理费，或污水处理费较低，致使许多城市污水处理厂既无投资来源，又无运行费用，很难维持简单再生产，这也是我国城市污水处理工作举步维艰的重要原因之一。

5.造成供水企业亏损

水价偏低是造成供水单位长期亏损，阻碍水利走向市场的步伐，水利行业机制不活，造血功能低下，投资渠道单一，自我发展后劲不足等弊端的重要影响因素，也是造成“水利吃国家大锅饭，社会喝水利大锅水”的症结所在。低水价是水利工程的维修保养和更新改造缺乏资金来源，造成老化失修严重，影响工程效益的发挥，阻碍水利为国民经济和社会发展提高服务的能力，同时也影响了用水户的用水，增加征费难度，水利效益没有得到应有的回报。

6.增加了地方财务负担

水价偏低增加了地方财务负担，仅北京市每年用于自来水的财政补贴费就多达1亿元，大庆市达0.5亿元。

所以，水价偏低，是当前影响和阻碍水资源管理工作改革发展的重要问题，若解决不好，必将削弱水资源管理的动力，难以落实国家各项水资源管理政策措施。

五、其他问题

在水资源管理中还普遍存在管理手段落后、技术不先进，管理经费不足，管理单位和人员能力建设亟待提高等问题。如目前许多地方在水质水量监测等基础数据的采集与传输、水资源调度等方面还处于手工操作和人为决策的状况；水资源评价规划、水事案件的查处、用水行为的检查等方面，常受到经费不足，工作难以有效开展的约束；水资源管理需要理论、技术的创新，经验的传播，以全面提高管理水平。这都有待于管理单位和人员业务能力的不断提高，才能保证水资源管理目标、任务的实现，才能有力地贯彻国家水资源可持续利用的战略。