近年来，水资源管理受到各级政府的高度重视，人们对缺水危机的认识也不断加强，无论是理论研究方面，还是在社会实践方面都开展了大量卓有成效的工作，有力地维护了水资源可持续开发利用的局势，保障了社会经济实现可持续发展的基本要求。

一、加大了法规建设和行政指导的力度

（一）法规建设

1.建立了比较完备的水法规体系

随着我国社会主义市场经济的逐步建立和完善，为实现水利改革与发展战略目标和达到“建立完善的水利法规体系”的要求，在20世纪末基本建立起了适应社会主义市场经济、比较完备的水法规体系，以及运行有力的水利执法体系，基本实现了依法治水。

在水管理法规体系的建设中，国家先后颁布了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》和《取水许可制度实施办法》等一系列法规法律。明确了流域管理与行政区域管理、水资源权属管理与开发利用的产业管理、统一管理与分级管理、水资源保护与水污染防治等的关系。

2.《水法》及其他法规的修订颁布情况

修订的《水法》已经全国人大审议通过并颁布，将于2002年10月1日起实施。这次《水法》修订的重点（汪恕诚，2002）：一是加强水资源的统一管理，注重水资源的宏观配置，发挥市场在水资源配置中的作用；二是把节约用水和水资源保护放在突出的位置，提高用水效率；三是加强水资源开发利用、节约和保护的规划和管理，明确规划在水资源开发中的法律地位，加强流域管理；四是适应水资源可持续利用的要求，通过合理配置水资源，协调好生活、生产和生态用水，特别是要加强水资源开发、利用中生态环境的保护；五是适应依法行政的要求，强化法律责任。

《中华人民共和国水污染防治法》的修订已于1996年经全国人大常委会批准颁布。

2000年5月1日，水利部、国家发展计划委员会发布了《建设项目水资源论证管理办法》。

《水污染防治法实施细则》、《取水许可制度实施办法》和《生活饮用水水源保护区管理条例》也在修订中。

《淮河流域水污染防治暂行条例》已于1996年颁布。

制定完成了《超采区地下水开发利用管理办法》。

启动了供水水源地保护管理办法，全国节约用水管理办法等法规建设工作（吴季松，2002）。

3.地方法制建设

目前全国已有20多个省（自治区、直辖市）出台了《取水许可制度实施细则》和《水资源费征收管理办法》。2002年1月14日山东省以山东省人民政府令第135号颁布《山东省水资源费征收使用管理办法》。该办法对水资源费的征收范围、征收标准、征收管理等方面做了较详细的规定，并与《水法》、《山东省水资源管理条例》、《取水许可制度实施办法》进行了很好的配套，可操作性强。为了实施该办法，山东省水利厅与山东省物价局、财政局一块制定了全省各地市各类水的水资源费最低征收限制标准。这不仅加强了水资源费依法征收的管理力度，更重要的是提高了对依法管水和水资源有偿使用的认识。

（二）加强了水资源管理工作的行政指导

行政措施是管理水资源的政策和组织保障，国家和各级水行政主管部门，根据水资源局势和管理工作情况，及时加强水资源管理领导工作，有利于水资源管理方针政策的执行和工作的深入提高。

1.在供水、节水及水污染防治方面

针对相当一部分城市水资源短缺，城市缺水范围不断扩大，缺水程度日趋严重，水价不合理、节水措施不落实和水污染严重等问题，为加强和改进城市供水、节水和水污染防治工作，国务院发布了《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》（国发［2000］36号），通知要求对水资源实施可持续利用是关系我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，必须坚持开源与节流并重、节流优先、治污为本、科学开源、综合利用作为做好城市供水、节水和水污染防治工作的原则，应提高认识，统一思想；在统一规划，优化配置，多渠道保障城市供水方面，各地区应研究制定流域和区域水资源规划，要优先考虑和安排城市用水，并加强对城市水资源的统一管理，大力提倡城市污水回用等非传统水资源的开发利用，并纳入水资源的统一管理和调配。

坚持把节约用水放在首位，努力建设节水型城市，要求城市建设和工农业生产布局要充分考虑水资源的承受能力，加大国家有关节水技术政策和技术标准的贯彻执行力度，制定并推行节水型的用水器具的强制性标准，采取有效措施，加快城市供水管网技术改造，降低管网漏失率。

对治理水污染，加强水环境保护工作，应认真贯彻执行《中华人民共和国水污染防治法》，限期改善地表水水质，加强对地下水资源的保护，积极推行清洁生产，进一步削减污染物的排放量，加大对工业生产污染源的治理，“十五”期间，所有设市城市都必须建设污水处理设施（到2005年，50万以上人口的城市，污水处理率应达到60%以上；2010年，所有设市城市的污水处理率应不低于60%，直辖市、省会城市、计划单列市以及重点风景旅游城市的污水处理率应不低于70%）。

健全机制，加快水价改革步伐，应积极引入市场机制，拓展融资渠道，鼓励和吸引社会资金和外资投向城市污水处理和回用设施项目的建设和运营，加快城市污水处理设施的建设步伐，并认识到逐步提高水价是节约用水的最有效的措施。全国所有设市城市都要按照有关部门规定尽快开征污水处理费。

做到加强领导，完善法规，提高城市供水、节水和水污染防治水平。各地区、各有关部门要切实对城市供水、节水和水污染防治工作的领导，把这项工作纳入国民经济和社会发展计划，统筹安排，综合布置。各地区、各有关部门在制定和实施水资源规划中，要明确目标、优化项目、落实措施、协调行动，强化取水许可和排污许可制度，建立建设项目水资源论证制度和用水、节水评估制度，应按照社会主义市场经济发展和加强城市供水、节水和水污染防治工作的要求，加快立法步伐，尽快建立起符合我国国情的、科学的城市供水、节水和水污染防治法律、法规体系。

各地区、各部门和各新闻单位要采取各种有效的形式，开展广泛深入持久的宣传教育，使全体公民掌握科学的水知识，树立正确的水观念，宣传推广科学用水、节约用水的好方法，在全社会形成节约用水、合理用水、保护水资源、防治水污染的生活、生产方式和氛围。

2.在水资源管理保护方面

为加强水资源管理保护工作的行政指导，水利部近两年来，先后发布了《关于组织开展城市供水应急预案及水资源规划编制工作的通知》水利部水资源［2000］423号文、《关于抓紧开展南水北调城市水资源规划工作的通知》水利部调水［2000］21号文、《关于在全国开展水资源保护规划编制工作的通知》水利部水资源［2000］58号文、《关于加强用水定额编制和管理的通知》水利部水资源［1999］519号文，2001年7月水利部结合防汛抗旱的实际情况，分别发出了《关于加强洪涝干旱地区水资源保护工作的通知》和《关于加强闸坝调度管理工作的通知》等工作任务，对加强和深化水资源管理业务，为编制各类社会经济发展规划提供了科学的依据。

二、流域与区域水资源统一管理得到加强和发展

我国基本形成了以国务院水行政主管部门、流域机构、地方水行政主管部门为主线，统一管理与分级管理及流域机构与行政区域管理相结合的水资源管理体制和组织制度。

（一）流域水资源管理情况

强化水资源统一管理是恢复和建立流域水生态系统的根本措施，流域管理是维护水资源生存之本，它是调整流域整体效益的水量配置、水环境容量配置、河道管理、防洪调度、水量和水质管理等方面的基础，因而，流域管理与水资源统一管理是相互统一、相互促进、相依发展的有机整体。江总书记提出的“要加强流域水资源统一管理和保护”，是我国21世纪水资源工作的指导方针。

针对我国流域水环境状况，近几年来国家加大了对流域水资源管理的力度，授予各流域管理机构管辖范围内的取水许可管理权限、审查河道管辖范围内的建设项目权限，并制定了《黄河水量调度管理办法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》等行政法规性文件。并组织了几个流域的水量调配，以维护和重建流域水生态环境，在一定程度上缓解了社会经济建设中的缺水、水污染局面。例如（详细内容见第八章），进入20世纪70年代以来，黄河下游频繁断流，1972～1999年的28年间，就有22年出现断流，尤其是20世纪90年代以来，黄河水资源供需矛盾十分突出，缺水断流日益严重，1997年利津水文站断流226天，断流河段长达704km，断流不仅造成了无水可供，严重危及人民安全饮水和社会经济建设，还破坏下游地区生态平衡，引起河道萎缩，灌区土壤沙化等严重恶果。90年代因断流和供水不足，在下游造成的直接经济损失年平均超过40亿元，而且使黄河几乎成了一条季节性河流。中国科学院163位专家在一封公开信里提醒说：“黄河可能很快就变成了内陆河”，情况非常严重。有关专家认为黄河断流的主要原因是水源太少而需水量太大，引水量超过了黄河的承载能力，缺乏管理，用水严重浪费。黄河水利委员会加大了对黄河统一管理的力度，1998年制定了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》及《黄河水量调度管理办法》，经国务院批准由国家计划委员会和水利部颁布实施，同时成立了专门机构，根据各地蓄水墒情和需水情况进行总量平衡，实行统一调度。于1999年3月开始对黄河干流部分河段实施水量调度，当年河段断流仅9天，特别是2000年，黄河来水是在较正常年份偏少56%的大旱之年，通过精心调度，首次实现了自90年代以来全年不断流，使黄河河口生态环境有所改善，保证了城乡居民用水，合理安排了农业和工业用水，保障了引黄济青用水，使青岛摆脱了长期缺水的困扰，成功地实施了引黄济津，显示了流域水资源统一管理的巨大作用。

流域水资源统一管理使黑河分水方案（详细内容见第八章）得到落实。黑河发源于青海省祁连山区，流经青海、甘肃、内蒙古三省（自治区）11个县（旗、市），干流总长821km，总流域面积13万km2，是我国西北干旱区第二大内陆河流域。黑河流域下游额济纳绿洲位于黑河末断，面积11.46万km2，为开阔平坦的盆地，系水滋养的绿洲。据有关资料分析（钟华平，2002），由于黑河流域中、上游地区用水量逐年增加，来水量逐渐减少，导致下游额济纳河由常年流水变成季节性流水，额济纳河绿洲地下水位持续下降，水质恶化、植被退化、土地沙漠化以及沙尘暴危害。因此，水资源问题是额济纳绿洲生态问题的本质，上游超量引水，下游超采地下水是绿洲生态恶化的主要原因。解决额济纳地区生态问题的根本出路在于合理利用水资源和节约用水。经各级水行政主管部门的努力，国务院批准黑河流域分水方案，该方案规定：当上游莺落峡来水15.8亿m3时，向下游分水9.5亿m3，明确了中、下游张掖地区和额济纳地区的水使用权，使“有水则绿洲，无水则荒漠”的额济纳地区，靠流域水资源的统一管理，通过明确流域内水资源的使用权，和水资源的优化配置，合理节约使用，得到保障用水，使当地生态环境与经济建设发展用水得以协调。

流域统一管理使塔里木河地区恢复生机（详细内容见第八章）。塔里木河位于新疆境内，南邻塔克拉玛干大沙漠，北靠著名的天山，全长1321km，是我国最长的内陆河。1972年，在塔里木河道上建成的大西子水库拦截了所有的河水，导致下游320km的河道和台特马湖全部干涸，使世界上面积最大、具有阻拦塔克拉玛干大沙漠和库塔沙漠和拢，保护经过该地区218国道重要作用的塔里木河生态受到严重摧毁。由于河流生态受到破坏，塔克拉玛干大沙漠北移，塔里木河下游地区地下水位降到地表以下7～9m，超出了胡杨等植物根系生长的极限，称为“绿色走廊”的胡杨林已岌岌可危，天然的“绿色走廊”几乎失去所有绿色而濒临死亡。自2000年以来，通过从大西海子西北530km外的中国最大的内陆淡水湖——博斯腾湖引水到大西海子水库，再泄入塔里木河道，输水到终点台特马湖，输水效果十分明显，使河道两岸500～800m范围内的地下水回升1～4m，生长在干涸河道周围的胡杨树、红柳、卢苇等植物已恢复了生机，生态环境得到显著的改善。

上述流域水量调配措施和诸如太湖流域污染防治、漳河水事关系的协调、苏浙两省边界水事矛盾的调处等，都表明我国流域水资源管理工作在近年来取得了很大的进展和成效。

（二）以城市水务管理体制改革为突破的区域水资源统一管理体制建设，得到实质性的发展

1.改革的原因

我国水资源管理体制不顺，分割管理问题严重的是城市地区，城乡水源不能统一调配，城市地表水与地下水分管，地下水多头管理，并且管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用，用水节水监督不力，多龙管水，缺龙治水，政出多门，加剧了城市用水紧张局势，这种分割性的水资源管理体制，不仅违背了水的自然循环运移规律和水的再生、储存等动态性、连续性的自然特性，还违背了世界各国对关系到国计民生和社会建设发展的重要自然资源进行统一管理的一般社会管理原则。

2.改革案例

我国的水务管理体制改革最早是从深圳开始的。深圳特区成立之初，对城市水利建设的重要性认识不够，机构改革时撤销了水电局。随着城市的飞速发展，出现了水源紧张、洪涝灾害和水土流失等问题，在《水法》颁布后，恢复成立了市水利局，主管全市的水资源工程建设和防洪排涝。但是，供水规划由规划部门负责，供水设施由城建部门负责，供水企业由城管部门管理。4个政府部门同时管水，出现了涉水事务难以协调、水源工程和供水设施建设难以同步、水源调度和供水调度难以统一、利益难分配、责任分不清的现象。这种状况严重影响了水利设施的建设。1991年，深圳市出现了严重的“水荒”，直接经济损失达到12亿元。1993年因两次大暴雨，造成的洪涝灾害损失达到14亿元。在经历了严重的水旱洪涝灾害之后，市政府认识到水资源分割管理的弊端和水务统一管理的重要性，终于下定决心改革水务管理体制。他们借鉴香港地区水务管理的经验，于1993年7月成立了水务局，作为市政府水行政主管部门，统一管理全市的水资源规划、开发建设、防洪排涝设施的建设管理、城市供水、节水的规划建设和管理等工作，理顺了水行业统一管理体制。

上海市水务管理体制改革情况。据《关于上海市水务局机构设置与运转机制的咨询报告》（水利部水资源司，2000）分析上海市水务管理体制改革前的状况：

（1）地表水与地下水分割管理：市水利局负责全市地表水取水许可工作，属农委系统。市公用局负责地下水取水许可工作，属建委系统。农委的工作范畴是农村，建委的工作范畴是城区，形成了地表水与地下水分割管理和城乡水资源分割管理的局面。

（2）水质与水量相分离：水污染是上海水资源开发利用中的突出问题。由于水质严重污染，导致了可利用水资源急剧减少，上海已被列入水质型缺水城市。上海市的取水、供水、排水、排污分别由水利局、公用事业管理局、市政工程管理局、环境保护局4个部门管理，缺乏统一的规划和调度。水利局作为上海市政府的水行政主管部门，对河道污染却没有监督管理权，也没有对排污的管制职能。水质与水量分割管理，违背了自然规律，造成了分散管理。

（3）河道管理与水源地保护相分离：环境保护局负责水源地的保护，水利局负责河道管理。上海市的水源地在100km以外的长江，保护饮用水水源地既要考虑水源地，又要考虑输水河道。全市辖区河流均位于平原感潮河段，河网密度6～7km/km2，河水流向不定。全市没有一座水库，无法对水量进行调节。水源地保护若不和河道整治、水源地调度结合起来，将难以实现保护水源的任务。

（4）水源调度与城镇供水不相衔接：上海市水利综合整治的工程格局已经形成，为各区域内或跨区域水资源调度创造了基本条件。充分利用现有的工程，实现水资源调度，改善河网水环境，是一项行之有效的措施。而城镇供水的水质问题，往往又是居民和社会关注的焦点问题。由于水源调度与供水分属不同系统管理部门，处理涉水事务反应滞后，难以同步，致使水源调度与城镇供水不仅存在水量协调问题，更严重的是水质协调难以达到水源与供水同步要求的目标。

（5）不同管理机构的职能交叉重叠：水利局作为水行政主管部门，应代表政府行使水资源统一管理的职能，但在本市却不是节约用水和计划用水的主管部门，仅负责农村地区的灌溉节约用水工作。而市公用局既是供水的水行政主管部门，又负责全市的节水工作，供水与节水不仅行使的职能不同，供水管理是事业单位管理性质而不是企业行为，但终究会转向企业行为，节约用水管理完全是行政监管职能，而且，供水与节水的利益取向是相背向的，所以，这样的职能交叉难以实现计划用水、节约用水管理的目的。

（6）部门出台的水资源管理法规缺乏统一的解释和可操作性：上海市涉及水资源管理的地方性法规前后有水利局、建设委员会、环保局、地矿局、海洋局等部门制定，这些法规和规章实际上分别规范水资源管理的不同侧面。如取水、供水、节水、地下水、水污染等。由于管理体制的人为分割，内容交叉，不同部门之间管理职责操作起来难度较大。

上海市于2000年5月13日正式成立水务局，实施城市水务统一管理模式，其改革方向如下。

（1）加强管理体制的条块协调。在城市管理层次，要理顺城市规划、建设、管理几个市级综合部门的关系，探索建立统一、高效、有序、协调的体制和机制，形成既有条块分工、又有综合协调的分层、分类管理的模式。水务管理的改革方向是加强大都市管理的全局性整合，城乡水资源统管，地表水与地下水统管，水量与水质统管、水源地与河道统管，防洪、供水、排水、污水处理、回用回灌统管。水务局作为市政府的水行政主管部门，接受中央有关部委的对口业务指导。

（2）推进城市和城市水务管理的社会运作。跨世纪的城市管理要进一步发挥市场机制和社会机制对于资源配置的基础性作用，在“政企分开、管养分离”基础上，进一步把精力转移到城市公务管理上来。水务管理首先要创造良好的政策环境和制度氛围，在有利于水资源统一管理的前提下界定职能，同时，加快培育专业化水平较高的事业单位和企业集团，实现政、事、企分离。

（3）加快城市水务管理的法制进程。在依法管理城市水务方面，改进当前立法较多但水务管理执法跟不上的状况。

（4）鼓励公众参与水务管理。公众参与可以使城市管理从末端治理导向型模式转向源头预防导向型模式，促进市民与部门之间上情下达，下情上达的双向传递和交流机制，进一步推进包括公众听政制度在内的水务管理公开化和民主化。

（5）加强城市水务管理的运行机制研究。当前，不同主管部门对城市水务管理的不同侧面有不同的考核内容，应建设城市水务管理信息系统，为城市规划、建设和管理提供依据，也能提高政府管理效率。

上海市政府根据建设现代化国际大都市的目标，提出建设环境水利的思想。这就要求：在质量和数量上保证水资源供需平衡；在城市和农村保证水环境安全和优美，其中包括防洪安全；在地上和地下维护水生态平衡。其基本理念应该是在流域统一管理的基础上，将三者有机地结合在上海市水资源统一管理的规划、建设和日常工作中去，形成上海市水务管理职能界定的基本目标和范围。

2000年上半年，上海市在政府机构改革中组建了水务局，将原属于各部门的涉水管理职能进行了归并、重组，定编100人，减少城市管水的行政人员110人，精简率达到52.4%。机构精简，管水职能统一，提高了水行政管理的效率。

2000年夏天，上海遭受5次台风的袭击，尤其是遭受“派比安”、“桑美”台风袭击时，在风、雨、潮“三碰头”情况下，市水务局统一指挥调度原来分属各家的河道水闸、排灌和城市排水等管理部门，减少了指挥环节，提高了快速反应能力，加上全市军民共同努力，成功抵御了台风、暴雨和天文高潮的袭击。

一次供水、调水，从决策到实施完成，上海水务局从以前的一个月减少到7d，大大提高了工作效率。同时，使取水许可制度和水资源收费制度得以贯彻实施。水行政主管部门采取统一实施取水许可、自备井取水限采或并入供水管网、严格审批新建水井等措施，有效地遏制了水资源管理混乱的局面。

黑龙江省在水资源管理的实践中认识到：要实现水资源的可持续利用，必须建立统一、高效、有序的水资源管理体制。在推动城乡水务统一管理体制建设过程中，省水利厅主要采取了以下措施：

（1）通过深入细致的工作宣传水务管理体制改革的必要性和重要意义。

（2）采取以点带面、重点突破、抓好水务管理体制改革的示范区建设及经验的推广应用。

（3）加大对各级政府部门的工作力度，促进水务管理体制改革。(www.daowen.com)

（4）建立激励机制，加快城乡水务统一管理体制建设的进度。

目前，全省13个地级市全部成立了水务局，68个市中，有66个成立了水务局，其余2个县市也在积极的运作中，实现水务管理体制改革。

3.改革成效

全国城市水务管理体制改革实践表明，水务管理体制改革具有以下明显的成效。

（1）有利于克服部门职能交叉、政出多门、办事效率低下的弊端，体现了机构设置精简、统一、效能和一事一部的原则，也有利于部门分工负责、公众参与涉水事务管理。

（2）水务部门统筹调度地表水与地下水，优化配置城区、郊区以及区外水资源，有效缓解了供需矛盾，提高了城市防洪和供水保证率，改善了城市生态质量。例如，包头市水务局在黄河水质超标、供水紧张的情况下，积极采取有效措施，实施当地地表水、地下水和黄河水“三水”联调，减少黄河取水量，加大水库和地下水的取水量，使供水水质明显改善，保证了百万人口饮水的水量和水质；大连市统一调度城乡水资源，提高了城市供水的保证率。

（3）水务局在辖区范围内合理利用并逐步提高水资源承载能力和水环境承载能力，科学调度整个产业结构和布局，实现水资源的供需平衡。黑龙江省针对呼兰河、穆棱河等流域水田过于集中，影响城镇及农村用水的状况，制定了全省水田调整战略规划，将水田发展布局向水源丰富的黑龙江、乌苏里江沿岸转移，以减轻中部地区水资源压力，为实现经济社会的可持续发展创造条件。

（4）有利于城市生态系统建设和水环境改善。城乡水资源、地表、地下水资源统一管理后，水务局优先解决城市规划区地下水超采引起的生态问题，统筹考虑生产、生活和生态用水，城区水环境得到改善，水生态系统建设得到加强，提高了城市品位，拉动了许多城市的地产升值，有利于城市产业结构调整和城市现代化。同时，使城市防洪工程与市政工程、生态环境建设工程有力地协调结合起来，发挥了综合效益。

（5）有利于建设统一的水务市场和强化水务资产运营，实现水务国有资产的保值增值。上海水务局成立后，组建了水务资产运营管理公司，推进水务工程投资、建设、管理、运营四分离，培育和规范水务工程建设和水务设施运营两个市场。2001年成立了上海水务集团，通过社会投资项目招商，法国通用水务公司购买了原自来水浦东有限公司50%的股权，诞生了我国第一个集制水、输配、销售于一体的中外合资自来水有限公司。水务内容的部分市场化运作，解决了水务投资渠道问题。黑龙江省大胆采用BOT形式，在海林、北安等县市建设城镇供水项目，既保证了城市供水，政府又不增加财政负担（营动峰等，2002）。内蒙古呼和浩特市在建立水务运行机制的过程中，将政府管理职能与资产运营、国有资产保值增值分开，通过资本运营为城市水务建设等筹集资金，并把各种分散的执法力量进行整合，成立全市水务检察支队，统一执法，理顺了执法体制。

实施城市水务统一管理是水资源管理工作的一次质的飞跃，是资源管理体制的重大改革和创新。随着水资源管理工作范围的逐步扩展，新领域和新问题不断出现，对水务管理自身建设提出了更高的要求。抓住机遇，在更大范围内实现这一管理体制改革，对促进可持续发展战略的实施具有特别重要的意义。这不仅是我国新的治水思路的具体体现，是缓解水资源严重短缺形势的时代要求，也是经济社会发展的必然要求。

三、取水许可制度得到有力的实施

改革管理体制，依法行政，应依靠确立的管理基本制度来保障其运作。取水许可制度是水资源管理的一项重要基本制度，它体现了国家对水资源行使权属管理的重要特征。自20世纪80年代末期，《水法》和《取水许可制度实施办法》及各地各级政府结合当地情况，颁发水资源管理条例以来，以理顺水资源分割管理为标志，各级水行政主管部门不断理顺部门分割管理水资源局面。目前，全国水资源统一管理的格局已基本形成，取水许可制度得到有力实施。全国共发放取水许可证70万余套，审批水量近4500亿m3，占全国总取水量的85%以上。在做好《取水许可发证》的审批、发放等管理的同时，各级水行政主管部门不断强化了对取水许可的监督管理，通过计划用水，制定行业用水定额和加强统一调度，将工作重点由单纯注重发证，注重收费，转变为加强监督，强化服务。

结合我国北方地区和部分南方地区地下水超采严重的形势，各级水行政主管部门以取水管理为龙头，加强地下水的规划和管理工作。江苏、山西、陕西、天津等省、市采取措施，制定了超采区地下水管理办法和泉域管理办法。山东省对超采区地下水加大了经济管理措施力度。陕西、辽宁、山东等省人民政府批准了地下水规划。江苏省将原属地矿部管理的地下水监测站网统一划归水利部门管理，并由省人大颁布2005年全面停采深层承压地下水的决定。

四、水价改革取得突破性的进展

水价偏低，违背价值规律，水价偏低，阻碍和严重影响了水资源管理工作，使用水效率难以提高，节水减污措施得不到落实等等。这都充分说明反映水资源基本资源价值属性和商品水经济社会价值属性的水价，在水资源管理过程中起着十分重要的作用。针对我国水价存在的问题，各级水行政管理部门和教学科学研究单位、相关人士都进行了积极的探索。取得的最大成绩之一就是在人们的思想中树立了水有价、用水必须交费的观念，破除了水是天赐之物，用水不交费，或应当低交费的传统观念；充分认识到水价形成机制不合理，现行水价过低是造成水资源短缺与浪费的主要原因之一。其二是建立起了反映水资源权属、稀缺特征价值及管理维护工作费用的水资源水价，和反映用水外部特征（环境成本）的环境水价，与反映生产成本和产权收益的工程水价一起是构成完整水价三要素的水价结构思想；其三是国家加大了水价改革的力度，颁发了一系列的法规政策。2000年国家发展计划委员会同水利部和建设部制定了《关于改革水价促进节约用水的指导意见》，2001年国家计划委员会同水利部和农业部制定了《关于改革农业用水价格有关问题的意见》，2002年国家发展计划委员会、财政部、建设部、水利部、国家环境保护总局联合下文《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》等，利用政策措施，进一步推进用水价格改革，以尽快建立起提高水资源利用效率，促进计划用水、节约用水为核心的合理水价形成机制。

截至2001年底，全国36个大中城市居民生活用水价格已由1988年的0.14元/m3调整到1.27元/m3，年均涨幅18.5%，水价偏低的状况有了明显改善，多数城市供水价格已基本达到保本水平。

五、水资源评价规划为保障水资源可持续开发利用提供了科学的决策依据

我国是一个水资源不足、用水效率不高的国家。水资源问题已严重制约着经济社会的可持续发展，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十个五年规划的建议》，将水资源的可持续利用提高到关系经济社会发展的战略地位，实施“资源开发与节约并举，把节约放在首位”的可持续利用战略方针。解决水的问题，应全面贯彻实施国家的方针政策，十分注重兼顾防洪、水资源合理开发利用和生态建设三个方面的有机结合。以及水利部提出的从工程水利向资源水利，从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的新时期治水思路。水资源评价与规划是落实上述新时期治水方针政策和思路的体现。

在新时期水资源评价与规划工作中，把水资源定位在“以水资源的持续利用保障经济社会可持续发展”上。切实做到把治理开发与环境保护和资源的持续利用密切结合起来的水资源持续利用方针，在规划原则、目标、内容上，做到坚持兴利除弊相结合，开源节流并举，防洪抗旱并举；坚持涵养水源、节约用水、防治污染相结合；坚持从长计议，全面考虑，科学比选，周密计划，合理安排水利工程。切实做到开源节流与保护并重，以节流为主；对新开辟的水源工程的规划和实施要建立在节水、治污和生态环境保护的基础上；加大工业、城市、生活用水和农业用水的节水制度，进一步提高水的利用效率。应深度开发雨洪水，科学适当地开采地下水，实现地表水、地下水联合调蓄，科学调用客水，实施多水源、多目标供水的联合调度；加快水污染防治和水土保持的步伐，提高污水处理和回用率，改善水环境质量；依靠科技进步和制度创新，建立以水资源合理开发和高效利用为中心的水资源合理配置格局。对水的取、供、用、排、回收再利用过程进行统一配置、统一调度、统一管理。

在规划中应体现通过开源节流、水资源保护、改革水资源管理体制、调整水价和水资源的统一优化配置与管理等工程和非工程措施的安排，保障水资源可持续利用能达到的效果。使水资源的供给从质到量满足人民生活和经济社会发展的需求，实现水资源供需平衡，保障国民经济和社会持续、稳定、健康地发展。

例如，为解决北京水资源短缺问题，水利部与北京市共同提出编制了《21世纪初期（2001～2005）首都水资源可持续利用规划》，北京市高度重视规划编制工作，组成了由主管市长牵头，计委、财政、环保等有关部门负责人参加的领导小组，分工合作，为完成和实施规划提供了体制保障；水利部组织山西、河北两省提出了北京上游地区规划目标与对策措施。规划以资源水利的思想为指导，立足当地水资源条件，以北京及周边地区共同实施可持续发展为目标，认真分析有效供给与合理需求，以工程的、经济的、行政的和技术的手段切实节水治污，然后以调整产业结构与种植结构为中心优化水资源配置，保护上游生态系统，在此基础上保证2010年前平水年份北京水资源供需基本平衡，从而与南水北调引水到京相衔接，从根本上解决北京水资源问题。

在黑河与塔里木河治理对策研究中，贯彻朱镕基总理和水利部“留足生态水，进行生态建设，是优化配置水资源、西部大开发和现代化建设的重要组成部分”的指导思想，水利部与新疆、甘肃、内蒙古等省（自治区）通力合作，编制了《黑河近期治理规划》、《塔里木河流域近期综合治理规划》，并进行了向下游应急输水，维持生态的调水活动。

目前，海河流域水资源规划、全国地下水资源开发利用规划已经完成，太湖流域、淮河流域及其他流域水资源可持续利用规划也相继开始编制。

近年来，各地各级水行政主管部门在水利部及各级人民政府的统一部署下，为实施水资源可持续利用战略，为经济社会实现合理布局与调整，为政府决策提供可靠的水资源及水环境科学依据为要求，开展编制了地下水资源开发利用规划、21世纪初期水资源可持续利用规划、节水规划、南水北调城市水资源规划等项目。

六、全面开展了水资源保护工作

我国水环境恶化已经成为严重影响经济社会持续发展的重要问题。全国水体水质总体上呈恶化趋势，全国污水排放量的80%左右未经处理，就直接排入江河湖库水域；全国水土流失面积达35.6万km2，占国土面积的37%；全国地下水多年平均超采量约74亿m3，已形成164个超采区，部分地区出现地面沉降、海水入侵等问题；北方一些地区“有河皆干，有水皆污”，南方一些重要河流、湖泊污染严重。

保护水资源，加强生态环境系统建设，是保障水资源持续利用，保障经济社会持续发展的基础。专家们认为建设生态环境系统的第一步是把水利主要为农业服务的思想扩展到为整个社会经济发展服务，树立生态型社会发展的指导思想。只考虑到人和技术的发展，而忽略了生态的保护和建设，这是目前水资源短缺以至耗竭、环境恶化以至生态环境系统蜕变的根本原因。所以，从水利来看，建设生态环境系统，首先是从上到下都要明确建设节水防污型社会的指导思想。强调节水就是防污的重要措施，而防污又促进了节水，两者相辅相成的辩证统一关系，从质和量上保护水资源与生态环境。

为了加强水资源保护工作，2001年2月水利部发出了《关于进一步加强水资源保护工作的通知》，就做好新时期水资源保护工作提出了全面具体的要求。2002年《全国水资源保护规划》的第一阶段水功能区划工作已经完成，在流域水功能汇总的基础上，编制完成了《中国水功能区划》。

全国许多省、市水行政主管部门组织完成了所辖行政区域水功能区划和水资源保护规划工作，并以水质监测、入河排污口监督管理为重点，全面加强了水资源保护工作。例如，山东省15个地市水利局与水文局相结合，成立了水环境监测中心，作为承担取水、退水、水质化验的专门机构，建成了水质动态监测网络，做到了对主要河湖、主要水源地的实时监控。

在流域水资源保护层面上，加大了调水调质和恢复生态环境建设的力度，如前面介绍的黑河、塔里木河调水，以及黑龙江向扎龙湿地补水，在太湖流域多次进行引江济太实验，研究调长江水改善太湖水质问题，以及2002年7月中旬黄河实施人造洪峰，进行调水调沙实验等，都不仅有力地升化和提高了水资源管理水平，而且将水资源管理引申到在合理开发利用水的同时，更加注重保护和加强生态环境的建设。

搞好小流域治理，防治水土流失。截止到2000年底，全国初步治理水土流失面积达到80.9万km2，建成了一批塘坝等水利水保工程，水土流失恶化的局势基本得到控制。“十五”期间，将新增治理水土流失面积25万km2，其中，长江上游和黄河中下游重点分别治理8万km2和7万km2，建立一批预防和监督区，划定一批重点预防保护区，治理和控制人为造成的水土流失灾害。

七、节水事业稳步发展

“节水是一场革命”。节水的核心是提高水的利用效率，增强水的利用潜力。节水不仅引起用水方式的变化，而且会引起经济结构的变化，引发人们的思想观念的变化。在“开源节流并重，节流优先，治污为本，多渠道开源”这一原则指导下，全国节水工作得到较大发展。

（一）农业节水

早在20世纪50年代和60年代，水利部就开展了节水农业技术研究，到70年代初，某些技术已大面积在生产中推广应用。如在自流灌溉区大力推广衬砌渠道减少输水渗漏损失，田间开展平整土地、划小畦块，推行短沟或细流沟灌，建立健全用水组织，实行计划用水，按方收费。70年代中期在机电站和机井灌区进行节水节能技术改造。70年代中期到80年代初期，在丘陵山区，土壤透水性能强，水资源短缺，以及实行抗旱灌溉的北方地区和南方经济作物区，推广喷灌、微灌等先进灌水技术。80年代初期到90年代初，在全国范围内推广低压管道输水灌溉技术。从90年代开始，进一步将节水灌溉工程技术、农业技术和管理技术结合，形成配套技术，并大面积推广田间灌溉科学用水技术，如小麦优化灌溉、水稻浅湿灌溉、膜上灌、北方旱作坐水点种等，使我国节水农业技术提高到了一个新水平（李英能，1998）。2000年底，我国工程节水灌溉（包括渠道防渗、管道输水、喷灌和滴灌）面积累计达到了2.5亿亩，占有效灌溉面积的30.3%。尤其是近年来，我国农业节水工作取得的成绩非常显著，如1996～1999年间，在工程节水灌溉方面，全国共投入资金350亿元，发展工程节水灌溉面积0.95亿亩，年节水180亿m3，增加粮食生产能力100亿kg。在大型灌区配套改革方面，1996～1999年间，中央共安排投资17.2亿元，地方配套资金20.64亿元，在全国建设300个节水增产重点县，209个高标准节水增效示范区，并对139个大中型灌区进行连续配套建设和节水改造，建设了一批国家级示范区。此外，还推广水稻节水灌溉制度，膜上灌、坐水种等非工程节水面积1.3亿亩，发展窖灌节水农业460万亩。

节水灌溉可以大幅度提高水的利用率，在水源供水能力不增加的情况下扩大农田灌溉面积，经济效益和社会效益显著。从1990年到2000年，全国有效灌溉面积由7.26亿亩增加到8.25亿亩，灌溉总用水量却由3600亿m3减少到3464亿m3，全国平均单方灌水的产粮量，20世纪70年代为0.60kg，1990年为0.83kg，1998年为1.05kg。

（二）工业节水

我国缺水突出的表现在城市缺水，而工业用水是城市用水的大户，加之我国工业用水水平不高，浪费严重。据估计，2001年，我国工业万元产值新水量约90m3，为发达国家的3～7倍。工业用水重复利用率约为52%，远低于发达国家的80%。节水潜力大，因此，从我国经济发展的战略高度认识工业节水的重要性和紧迫性，十分重视工业节水在我国水资源管理工作中的地位和作用，具有十分重要的意义。

近年来，通过加强工业用水管理、节水技术改造等工作，工业节水取得了很大成效。我国工业万元产值新水量由20世纪80年代初的459m3降到1995年的198m3，再降到目前的90m3，2000年前后年均节水量达到30亿m3左右，有力地保障了工业经济增长的用水需求。

2001年初，国家经济贸易委员会在天津召开的全国工业节水工作会议上，对新世纪的工业节水工作进行了全面的布署，这既是对以往工业节水工作的总结，也是新的要求，基本上反映了我国当前对工业节水的重视程度和发展水平。会议提出，在对水资源的认识上要实现“三个转变”，即由过去的一般性资源认识向战略性资源认识的转变，由过去的粗放经营方式向集约经营方式的转变，由过去主要依靠增量解决资源短缺向更加重视节约和替代转变；提出要统筹规划，突出重点，加大以节水为重点的结构调整和技术改造力度，建立工业水价预警制度；要突出抓好火力发电、石油石化、钢铁、造纸、纺织重点行业和缺水地区的工业节水工作。

为进一步加强工业节水工作，缓解我国水资源的供需矛盾，遏制水环境恶化的势头，促进工业经济与水资源及环境的协调发展，制定并发布了加强工业节水工作的指导性文件。全国节水办编制了《全国节约用水规划纲要》、《关于全面加强节约用水工作的通知》，国家经济贸易委员会、水利部、建设部等6部门联合发布了《关于加强工业节水工作的通知》，通知要求深刻认识工业节水工作的重要性和紧迫性。将“节流优先、治污为本、提高用水效率”作为工业节水工作的指导方针。在依靠技术进步，完善监控体系，提高用水效率应加大如下几方面工作的力度。

（1）根据水资源条件和行业特点，合理调整我国的产业结构和工业布局，优化配置水资源。

（2）加快节水技术和节水设备、器具及污水处理设备的研究和开发。

（3）大力推广工业节水新技术、新工艺、新设备。

（4）积极推行清洁生产，促进水循环利用和综合利用，实现污水资源化，鼓励综合利用海水、微咸水等非传统水资源。

（5）要加快建立节水标准体系、节水技术开发推广体系和节水设备、节水器具生产体系的研究和建设，培育和发展节水产业。

（6）建立并实现新建、改建、扩建工业项目的“三同时、四到位”制度和环境影响评价制度，“三同时”指工业节水设施必须与工业主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行；“四到位”指工业企业要做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位、管水制度到位。

（7）新建、改建、扩建工业项目在项目可行性研究报告中，应当包括用水、节水方案，要逐步建立和实施工业项目用水、节水评估制度。并建立工业节水鼓励机制，通过财政补贴，减免有关事业性收费政策，鼓励和支持节水技术改造和废水回用。

（8）根据“取之于水，用之于水”的原则，从水资源费，超计划用水加价水费等收费中提取一定比例资金，用于工业节水关键技术示范推广、技术改造贴息等。

（9）发布工业节水技术改造投资导向目录，用以推动用水器具生产企业及现有高耗水行业的技术改造。

（10）建立节水器具和节水设备的认证制度和市场准入制度，清理整顿节水器具的生产及流通市场，扩大节水产品的市场份额。

（11）各地区和有关部门要根据当地水资源条件和经济发展水平，制定有利于节水工作的奖励措施。

上述内容明确了工业节水目标、工作重点和政策措施。

制定发布了《当前国家鼓励发展的节水技术、设备（产品）目录》（第一批），加大了以节水为重点的结构调整和技术改造力度，促进节水技术、装备水平的提高。该目录包括换热设备、污水处理设备、化学水处理设备、供水及排渣处理设备、海水及苦咸水利用设备、节水监测仪器及水处理药剂六类产品。国家对开发、研制、生产和使用列入目录的设备，按有关规定给予税收优惠支持。

安排了一批重大节水技术开发和技术改造项目。国家经济贸易委员会将节水作为技术开发和技术改造的重点，在技术创新及重大技术装备国产化研制项目中，在“双高一优”和“国债”技术改造计划中，加大了节水项目的资金投入，这些项目主要集中在火力发电、钢铁、造纸、纺织印染等高用水行业。

组织实施重大节水示范工程。在电力行业组织电站锅炉干排渣技改示范工程；在冶金行业组织废水“零”排放、干法熄焦技术示范工程；在造纸行业组织碱回收、白水回收技改示范工程；在纺织印染行业组织光化学脱色技术处理印染废水及冷凝水重复利用示范工程，在节水器材方面组织滴灌节水器材技改示范工程。

自1999年以来，全国开展了以省为单元，编制用水定额的工作，这些工作为当前水资源和今后水资源管理工作的改革发展提供了重要的科学性依据之一。

建立工业用水统计制度。国家经济贸易委员会与国家统计局在对工业用水与节水指标的调研基础上，建立了工业用水统计制度。该制度的建立，为工业用水管理工作提供了基础保障。

八、加大水资源信息量通报

向全社会发布水资源信息，不仅有利于提高全民水患意识，促进管理、节约、保护水资源的自觉行动，增强贯彻落实国家水资源可持续开发利用战略措施的力度，并为各地各级各部门开发利用和管理水资源提供决策依据。20世纪90年代水利部发布了《中国水资源公报》、《重点城市供水水源地水资源质量状况旬报》、《北方平原地下水通报》、《节水工作简报》等，同时，各级水行政主管部门也建立了相应的水资源信息发布制度，有利地促进了水资源管理工作。