我国是一个洪涝、干旱灾害频发的国家，人民生活的安定和物质文明财富的丰寡都与水发生着密切的联系。历朝历代都十分重视对水的管理，因而积累了丰富的经验和教训。在我国改革开放以前的历史长河中，从水资源供需平衡的角度出发看，除局部地区和干旱地区发生缺水外，水的管理更偏重于防御和治理洪涝灾害，将缺水管理、水污染及生态环境管理纳入水资源管理的范畴，并作为亟待解决的问题，急需加强的工作，并建立相应的理论，可以说还是近期的事情。因而可简略地对我国水资源管理作如下概括性的认识。

一、新中国成立以前

管子提出：善为国者，必先除水旱之害。康熙皇帝把水利作为施政的头等大事。我国是世界上开发水利、防治水患最早的国家之一。“水利”一词，见于《事物纪原·利源调度部·水利》，沿革曰：井田废，沟浍堙，水利所以作也。本起于魏李悝。通典曰：魏文侯使李悝作水利。据此，“水利”一词和水官最迟于公元前175～225年的战国时期已经出现。此后历代朝政，基本上都设有水官、主管水利机构和部分水利管理规章制度等。例如，汉代有“均水约束”和“水令”作为灌溉管理的规章制度，隋唐设有水部，制定的《水部式》为我国第一部水利管理法典，明清设都水司主管水利，对于主要江河的治理，设有专门的机构和官员，为当代水利管理积累了丰富的经验；民国初期，内务和工商两部门管理水利事业。1927年政府内水利建设属建设委员会，农田水利由实业部管理，河道整治由交通部主持。1931年，成立中国水利工程协会，提出统一水政建议。1934年，全国经济委员会设水利部，主持全国水利，各流域水利机构也先后归属其管理。1941年，行政院下设水利委员会。1946年，行政院水利委员会改组成水利委员会，1947年成立水利部。从民国时期开始，各省逐步建立水利局（处），多数属于省政府的建设厅。基本构建成了从中央到流域、行政区域的全国水利管理体制。

二、《水法》颁布前

中华人民共和国成立后，中央政府成立水利部，而农田水利、水力发电、内河航运和城市供水分别由农业部、燃料工业部、交通部和建设部负责管理。水行政管理体制分散，水资源管理不统一。以后几经变革，于1952年，农田水利和水土保持工作划归水利部主管。1958年，水利部与电力工业部合并成立水利电力部；同时，水利部农田水利局再次划回水利电力部；1979年，水利部撤消，重新分设水利部和电力工业部；1982年，水利电力工业部两部再次合并，恢复水利电力部。1984年，决定水利电力部为全国水资源综合管理部门，管理全国所有的水资源产权，负责归口管理全国水资源的统一规划、立法、科研和水资源的调配等工作，并负责协调各用水部门的矛盾，处理水事纠纷等。在切实加强全国水资源统一管理工作中，注意发挥有关部门的作用；并要求各省、直辖市、自治区和各有关部门要密切配合协作，共同把水资源管理工作做好。

新中国成立以后，地方水利管理地逐步得到加强，健全了水行政管理三级机构。省（自治区、直辖市）设厅（局），地（自治州、盟）设局（处），县设局（科）。从1986年开始，县以下的区乡级政府设水利管理站或专职或兼职的水利员，其隶属关系有的是县级水利行政机构派出的事业单位，有的是区乡级政府的事业单位。

全国设有七个流域机构，即长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽河和太湖水利委员会。七大江河流域机构的变迁，各时期职责的变动和调整，一般均由国家最高行政机关或主管部门决定。但历来都是将其作为主管本流域或地区水利建设和管理工作的职责都是基本相同的。地方政府为了加强本流域行政区内的流域管理，有的也相应地成立地方级的流域机构，例如，辽宁省设有辽河河务局，河北省设有大清河、子牙河河务局，山东省设有南四湖流域管理局等。

为加强全国水资源管理工作的领导，于1984年11月成立了国家协调机构全国水资源协调小组。水利电力部部长任组长、国家计划委员会、交通部负责人为副组长，城乡建设环境保护部、农牧渔业部、地质矿产部、中国科学院负责人为成员，办事机构设在水利电力部。协调小组采取充分协商和协调一致的原则，协调解决部门之间水资源立法、规划、综合利用与调配等方面的问题，对有不同意见的重大问题，经协调小组商议后，报国务院核准。小组最主要的工作成果是领导与组织了1988年《水法》的起草工作，审查《水法》（草案），并取得协调一致的意见，呈报国务院，为《水法》的顺利通过创造了条件。同时，还编写了《全国水资源概况与展望》，作为有关部门在水资源开发利用和防治水害方面决策的重要参考文献，组织开展了水资源与节约用水的宣传教育工作等。

在全国水资源协调小组成立后，地方结合全国水土保持工作小组，较多的地方成立了地方水资源与水土保持工作领导小组或协调机构，促进了这一时期地方水资源管理法规建设。如《山西省水资源管理条例》、《山东省水资源管理条例》等，组织开展了水资源评价，水中长期供求计划，实施了水费与水资源费制度，以立法、行政和经济等手段开展了计划用水和节约用水的管理工作。山东省的济宁市和淄博市在较大范围内开展了工业水平衡测试等工作，对解决缺水，加强水资源管理起到了很大的推动作用。

三、《水法》颁布后

（一）管理体制

1.水利部

1988年1月颁布的《水法》是新中国成立以来关于水的基本法。颁布时，正值国务院机构体制改革，同年3月，决定撤销水利电力部，重新建立水利部。依据《水法》确立和规定的水管理体制和基本制度，明确重新组建的水利部为国务院水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理工作。随后，各省、自治区、直辖市人民政府也相继明确了水利部门是省级政府的水行政主管部门。并依据《水法》“国家对水资源实行统一管理与分级分部门管理相结合的制度。”和“国务院其他部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。”的精神，国务院对有关部门在水资源管理中的职责也作了相应的规定（见后述的三定方案）。

2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《水法》是对1988年颁布《水法》的修订，它对我国水资源管理体制作了重大调整，规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督管理工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要河流、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督管理职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督管理。”“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”从而按照水资源统一管理与水资源开发、利用、节约和保护相分离，流域管理与行政区域管理相结合的原则改革水资源管理体制，强化了水资源统一管理，确立了流域管理机构在水资源管理上的法律地位，突出了节约用水的重要性，强调了提高用水效率这一开发利用与管理保护水资源的核心，理顺了水资源管理体制，克服了1988年《水法》中“分部门管理相结合的制度”所造成的水资源管理在体制设置上的问题。

2.全国水资源与水土保持工作领导小组

成立了全国水资源与水土保持工作领导小组。该机构是在原有的全国水资源协调小组与全国水土保持协调小组的基础上成立的。由主管副总理任组长，水利部部长和国家计划委员会副主任任副组长，国务院有关部门的11个部委（局、院）的负责同志为领导班子成员。其主要职责是：

（1）审核大江大河的流域综合规划；

（2）审核全国水土保持工作的重要方针、政策和重点防治的重大问题；

（3）处理部门之间有关水资源综合利用方面的重大问题；

（4）处理协调省际间的重大水事矛盾。

3.流域机构

明确流域机构职能。七大江河流域机构是水利部的派出机构，被授权对所在的流域行使《水法》赋予水行政主管部门的部分职责。按照统一管理和分级管理的原则，统一管理本流域的水资源和河道。负责流域的综合治理，开发管理具有控制性的重要水利工程，搞好规划、管理、协调、监督、服务，促进江河治理和水资源的综合开发、利用和保护。有关水资源管理工作的主要职责有：

（1）负责《水法》、《中华人民共和国水土保持法》等法律、法规的组织实施和监督检察，制定流域性的政策和法规。

（2）统一管理流域水资源，负责组织流域水资源的监测和调查评价。制定流域内跨省、自治区水长期供求计划和水量分配方案，并负责监督管理，依照有关规定管理取水许可，对流域水资源保护实施监督管理。

（3）统一管理本流域河流、湖泊、河口、滩涂，根据国家授权，负责管理重要河段的河道。

（4）制定本流域防御洪水方案，负责审查跨省、自治区河流的防御洪水方案，协调本流域防汛抗旱日常工作，指导流域内蓄滞洪区的安全和建设。

（5）协调处理部门之间和省、自治区之间的水事纠纷。

4.各级水行政主管部门实施水资源统一管理的目标(www.daowen.com)

制定了各级水行政主管部门实施水资源统一管理的基本目标：

（1）统一管理地表水、地下水、水量与水质，江、河、湖、库、水域和岸线。

（2）统一进行水的立法、调查评价、规划、水量调配，制定水的长期供求计划，实施取水许可制度及其他水行政管理。

（3）依法促进水资源的综合开发利用，并对开发利用和保护实行统一的检察管理。

（4）组织地区间、行业间的水事活动，协调水事矛盾。

（5）节约用水的监督管理。

（6）推进流域管理和区域管理相结合的制度。同时，要面向社会各用水行业，进行全面服务。

（二）“三定方案”

1998年6月23日国务院办公厅国办法［1998］87号文关于《水利部职能配置、内设机构和人员编制规定》（简称水利部“三定方案”）对国务院1988和1994年确定的“三定方案”中，关于水利部的职能进行了一定的调整，以利于1988年《水法》第九条关于国家水资源管理体制的有效贯彻实施，进一步明确了水资源的统一管理和资源管理与开发利用产业管理相分开的原则，对贯彻《水法》“国家对水资源实行统一管理与分级分部门管理相结合的制度”，发挥各级政府和各个部门协同做好水资源管理事务，提高水资源开发利用水平是具有积极作用的，尤其是对国务院和地方各级政府有关部门在管理水资源中的职责定位，对理顺水资源管理体制，消除因体制设置对水资源有效管理造成的障碍，作用显著。1998年6月23日水利部“三定方案”中涉及水资源管理的主要内容如下：

1.划入的职能

（1）原地矿部承担的地下水水行政管理职能，交给水利部承担。开采矿泉水、地热水，只办理《取水许可证》，不再办理采矿许可证。

（2）原建设部承担的指导城市防洪职能、城市规划区地下水资源的管理保护职能，交给水利部承担。

2.转变的职能

（1）按照国家资源与环境保护的有关法规和标准，拟定水资源保护规划，组织水功能区划分，监督江河湖库的水质，审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。有关数据和情况应通报国家环境保护总局。

（2）拟定节约用水政策、编制节约用水规划，制定有关标准，指导全国节约用水工作。建设部门负责指导城市采水和管网输水、用户用水中的节约用水工作，并接受水利部门的监督。

3.主要职责

（1）统一管理水资源（含空中水、地表水、地下水）。组织拟定全国和跨省（自治区、直辖市）水长期供求计划、水量分配方案，并监督实施；组织有关国民经济总体规划、城市规划及重大项目的水资源和防洪的论证工作；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度；发布国家水资源公报；组织、指导和监督水文工作。

（2）拟定节约用水政策、编制节约用水规划，制定有关部门标准，指导全国节约用水工作。

（3）按照国家资源与环境保护的有关法律、法规和标准，拟定水资源保护规划，组织水功能区划分和向饮水区等水域排污的控制；监督江河湖库的水质，审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。

（4）组织、指导水政检察和水政执法；协调并仲裁部门间和跨省（自治区、直辖市）间的水事纠纷。

（5）拟定水利行业的经济调节措施；对水利资金的使用进行宏观调控；指导水利行业的供水、水电及多种经营工作；研究提出有关部门水利的价格、税收、信贷、财务等经济调节意见。

（6）编制、审查大中型水利科学研究和技术推广；组织拟定水利行业技术质量标准和水利工程的规划、规范，并监督实施。

（7）组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理与保护；组织指导大江、大河、大湖及河口、海岸滩涂的治理和开发；办理国际河流的涉外事务；组织建设和管理具有控制性的或跨省（自治区、直辖市）的重要水利工程；组织指导水库、水电站、大坝的安全监督。

（8）指导农村水利工作；组织协调农田基本建设、农村水电电气化和乡镇供水工作。

（9）承担国家防汛抗旱总指挥部的日常工作，组织、协调、监督、指导全国防洪工作，对大江大河和重要水利工程实施防汛抗旱调度。

根据《水法》确定的我国水资源管理体制，以及国务院1998年关于水利部“三定方案”涉及的职能调整和明确的主要职责，我国水资源管理体系如图4-1所示，该图反映了现行水资源管理体制结构及与协同部门间的分工关系。

图4-1 我国水资源管理体系