一、水资源简况

澳大利亚国土面积768.23万km2，是一块最平坦、最干旱又是四面环水的大陆，年平均降雨量约460 mm，雨量分布在地理上、季节上和年份上都差别很大，占国土面积1/3的中部和西部沙漠地区年降雨不足250 mm；占国土面积2/3地区属于干旱或半干旱地带，降水主要集中在东部山脉、台地和谷地相接的狭长地带，北部热带地区年降雨量超过2000 mm。澳大利亚水资源总量为3430亿m3，目前已开发利用量175亿m3，人均水资源量18743 m3，按国土内可利用农牧地510万km2计算，亩均水资源量约45 m3。所以，从该国人均水资源量居世界各国前50名，属水资源相对丰富的国家，但从国土范围平均看，水资源又很不富裕。

二、水资源管理体制

澳大利亚对水资源采用联邦政府、州政府和水管局三个层次管理，实行严格的水量定额分配制度和水务管理市场化运作。

（一）联邦政府

在联邦政府，水管理属农林渔业部和环境部的职能。澳大利亚早期的水权，实行的是河岸权制度，水权与所授予的那块土地紧密联系，当土地出售，水的许可证就自然地转移到新的土地所有者，并可以继承，在特定阶层的所有用水许可证都有相等的地位，不论时期的先后，即使在水短缺的时期，老许可证所有者也并不具有优先的权利。后来通过实践认识到河岸权法制度并不适合相对缺水的澳大利亚，水权与土地所有权捆在一起，限制了水的交易和转让。联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离，明确水资源是公共资源，归政府所有，由政府调整和分配。

20世纪90年代以来，澳大利亚政府对水资源管理政策进行了从加强灌溉设施投资和发展区域水利经济为主，向通过水资源的优化配置、提高用水效率达到水资源可持续利用的目的的改革。1994年由联邦政府与各州州长联合签署了水资源改革政策框架，主要内容：

（1）国家不同所有制形式的水利企业全面推行商业性经营。

（2）在全国范围内划出水的批发与零售机构。

（3）区分并明确水资源法规权限及其供水责任。

（4）以水资源的实际消耗为基础制定水价，并要涵盖供水的全部成本费用。

（5）建立独立于当地土地财产权的水权。

（6）各级政府要尽量减少交叉性补贴。

（7）全国实行水资源相对集中的统一管理。

（8）积极鼓励并支持公众参与水利建设和水资源管理等。

这些政策的实施有力地促进了水资源管理体制、水权、水价等方面的改革。

（二）州政府

在澳大利亚，各州政府是当地水资源的拥有者，负责水资源的管理。如1989年维多利亚州制定的《维多利亚水法》中，明确了水权管理，州政府是所有水资源的拥有者，包括地表水和地下水；州政府内水管理机构，负责水资源的评价、规划、监督和开发利用，并负责州内的供水、灌溉、防洪、河道整治等水利工程建设。水资源市场由各州机构分别管理，保证市场运营顺畅。

（三）地区水务局

州政府以下，各地设水管局。水管局是水资源配额的授权管理者，包括城市和乡村水资源的管理。乡村水资源管理局管理指定地区的水资源总量，包括配置过程中水的损失量。（李代鑫、叶寿仁，2001）

三、水资源分配与水权交易

（一）水资源分配管理

1.背景情况

澳大利亚墨瑞—达令流域管理为按流域与地方政府相结合统一管理水资源提供了比较成功的模式。19世纪末澳大利亚在人口主要聚居区发生的干旱与引水冲突促成了澳大利亚历史上第一个分水协议的产生。在1901年成立的联邦政府协调下，覆盖澳大利亚南部大部分地区，面积达106万km2的墨瑞河流域（包括维多利亚、南澳、新南威尔士）达成了分享水资源协议，河水连同取水权从州到城镇到灌区到农户，被一层层分配。墨瑞流域委员会（RMC）保证了分水协议的执行，支撑了流域内经济社会的大发展，使这一地区成为澳大利亚经济最发达的地区之一，其农业产值占全国总产值的41%。但是，水资源的粗放使用（包括过度开发、粗放灌溉和污水随意排放）引发的环境问题在20世纪60年代爆发，灌溉引起的盐碱化和内涝问题严重。90年代初，由于用水增长导致河道水量减少，墨瑞河滋生的大量蓝藻，造成震动全国的水质危机。从而促使政府重新审视原来的水分配方案，要求关注水资源环境承载能力，合理开发利用水资源。

2.流域管理机构

为了加强对墨瑞流域的管理，联邦政府成立了墨瑞—达令流域部长理事会和流域委员会，部长理事会由来自联邦政府有关部门的领导、流域内四个州政府负责国土、水资源和环境资源的部长组成，部长理事会是一个政治论坛，有权对流域内的水务做出决策。流域委员会是部长理事会的办事机构，负责流域内主要水利工程的运行管理，流域内四个州通过批准的协议共享流域水资源。

3.实行分水封顶制度

1996年6月部长理事会决定对从流域引用的水量加以限制，对水资源总量进行控制，保证河道环境需水量，即实行分水量封顶制度。同年12月，被确认为永久性的措施，并从1997年1月开始实施，通过建立一个在全流域内共享水资源的新框架，来确保水资源的可持续利用。核定水量、充分协商、分水到州、州内自调的操作步骤，使分水方案得以落实。(www.daowen.com)

按照分水封顶制度，流域委员会根据协议水量分配到各州，州政府负责执行，部长理事会成立独立的检查组进行督察。按照封顶制度，任何新用户（灌溉开发、工业用途和城市发展）的用水都必须通过购买（贸易）现有的用水水权来获得。

4.加强水质管理

澳大利亚对水质的管理极为重视，联邦和州的环保部门制定了严格的污水排放标准。政府委托有资质的独立监测部门实施水质监测，法庭和政府环保部门依据环保法规对污染者进行处罚。这些标准的制定除了考虑污染的指标，同时也考虑纳污水域的纳污能力。

（二）水权制度

1.水权类型

澳大利亚立法明确了州是水资源的所有者，负责水权的调整和分配。各州的水法对水权有明确的规定，如《维多利亚水法》对水权的表现形式分为三种类型：

（1）授予具有灌溉和供水职能的管理机构、电力公司的水权称为批发水权。

（2）授予个人从河道、地下或从管理机构的供水工程中直接取水，以及河道内用水权的许可证，许可证有效期一般为15年，到期前需申请更换。

（3）灌区内农户的用水权，灌溉管理机构必须确保向农户提供生活、灌溉和畜牧用水。

2.水权的申请与责任

（1）申请程序。根据《维多利亚水法》，批发水权和许可证的取得，一般要经过申请人提出申请、交纳费用，由具有批发水权的管理机构按规定的方式征求意见、调查研究、决定批准或不予批准申请、发布授权命令等程序。

（2）用户的义务。对于获得批准拥有水权的用户，附加有必须遵守的义务条件，包括：取水比例、用途、最大取水量，按时支付水费、承担河道保护和环境保护的责任、采取有效利用水资源的措施、补偿对他人的不利影响、计量设施的安装和使用等。

（三）水权转让与交易

1.新水权获得途径

在早期，用水户申请取水和用水，不论其规模大小，维多利亚州政府都批准其用水权。但随着经济发展用水量增加，用水户的用水量情况也在不断发生变化，同时可授权的水量越来越少，在部分地区已审批的授权水量甚至超过了可利用水量，新的用水户已难以通过申请获得用水权，从而导致水资源供需矛盾十分突出。1995年维多利亚州北部逐渐停止了原来的做法，开始实行用水权拍卖制度。目前，州政府不再审批发放新的用水权，新增用水户要想取得用水权，只能通过用水权交易来取得。

2.用水权转让办法

用水权转让可以是临时性的转让，也可以是永久性的转让；可在州内转让也可跨州转让；可全部转让，也可部分转让。转让用水权、开放水市场是澳大利亚水管理改革的一项重要措施。通过水市场购买用水权是新用水户获得所需水量的有效途径，具有剩余水量的用户也可通过转让获得收益。转让价格由市场决定，政府不干预。

3.水权交易情况

用水权转让目前已在澳大利亚各州逐步推行，交易额越来越大，有关的管理制度也不断完善，水交易市场已基本形成。据市场行情反映，大部分的用水权转让发生在农户之间，也有少部分发生在农户与供水管理机构之间，其中永久性转让只占少部分。据Marden Jacob和Associates（1999）调查指出：在1997～1998年的水权交易中，永久性水权转让只有5%，大部分属于临时性转让。在墨瑞—达令流域，自1998年以来三个州际之间永久的用水权转让已达1000万m3。新南威尔士州近年的水权交易情况如表3-1所示。

表3-1 新南威尔士州近年的水权交易情况 单位：万m3

建立用水权转让制度的优越性明显，主要表现如下。

（1）用水权分配更加清晰，大多数用水户的用水安全性加强了，同时用户明确了自己承担的责任。

（2）通过严格的环境评价程序促进水资源由低价值灌溉项目向高价值项目转移。

（3）对用水实行限制控制，能更好地保护环境，使森林、湿地、鱼类用水得到更好的保证。

（4）促进管水部门和机构提高管理效率。

（5）能建立更有效的管理机制，通过与公众协商，政府可以制定和实行更严格的环境保护制度。