一、水资源简况

美国水资源比较丰富，在936.3万km2的国土面积上，多年平均降水量为760mm，东部多雨，年降雨量为800～2000mm，部分地区达到2500mm；西部干旱少雨，年降雨量一般在500mm以下，部分地区仅50～100mm。全国河川径流总量为29702亿m3，径流总量居世界第4位，一般年份，在河川径流量中有30%是由地下水以泉水和河岸测渗方式补给。地下水主要补给来源是降水下渗，其次是河道、水库和灌溉渠系的测漏补给。据统计，到1985年，美国已经修建83000多座水库和大坝，总库容大于9900亿m3，为全国多年平均径流总量的33%。1980年美国总用水量（包括淡水和咸水）为6220亿m3，人均用水达2763m3（淡水为2210m3）。淡水利用量为5250亿m3，其中农业用水占41.1%，工业用水占49.9%，城市生活用水占9.0%。农业用水主要集中在西部干旱地区，工业用水主要消耗在东部重工业区。西部干旱地区人均用水量达到4006 m3，约为东部湿润地区人均用水量2210 m3的两倍。

二、水资源管理体制

美国水资源管理机构，分为联邦政府机构、州政府机构和地方（县、市）三级机构，在州政府一级强调流域与区域相结合，突出流域机构对水土资源开发利用与保护的管理与协调职能。1965年根据《水资源规划法》成立了直属总统领导、内政部长为首的水资源理事会。《水资源规划法》确认，通过协作促进水及其有关土地资源的开发利用和保护，不影响各级政府在水资源开发利用及管理方面的权限、责任及权利。也不代替及修正州际间及州与联邦间的有关协议，只对编制或检查区域或流域的综合开发水资源规划、确定和评价国家水土资源规划条款，以及依照本法规建立的机构有效。可见美国的水资源理事会系部一级的权力机构，负责制定统一的水政策、全面协调联邦政府、州政府、地方政权、私人企业和组织的涉水工作，促进水资源和土地资源的保护管理及开发利用。

美国水资源理事会的成员由内务部、农业部、陆军部、商业部、住房与城市发展部和交通部的部长，以及环境保护局局长，联邦动力委员会主席组成。美国总统指定内务部部长为水资源理事会主席。理事会的职责是：

（1）每两年对水资源供需关系做出评价。

（2）研究地区或流域规划和较大地区的需水计划间的关系，协调水资源与有关土地资源的政策和联邦有关机构的计划，并向总统提出建议。

（3）为参与编制地区或河流流域综合规划，评价联邦水资源计划和有关土地资源计划的单位制定原则、标准和程序。

（4）协调部门之间对流域综合规划中的进度、预算和计划。

（5）对联邦与州联合组成的流域委员会的设立、管理和撤销行使职权。

（6）管理各流域委员会提交的规划报告，进行审查并向总统提交报告。

（7）对各州予以财政资助。

根据美国《水资源规划法》确定的河流流域委员会的职责：

（1）协调联邦与州、州与州、地方政府与非政府机构间的规划。

（2）编制或更新各级政府及非政府机构的水资源开发和有关土地的规划。

（3）收集分析基本资料并提出建设开发程序的建议。

（4）促进并进行水资源和土地资源问题的研究。

（5）负责向水资源理事会提交地区、流域或几个流域的水资源和有关土地资源的开发规划或规划要点，并请求审议。

各流域委员会主席由总统任命，并在流域的有关州中选一名副主席（陈家琦，1991）。

三、水权与水市场

（一）水权制度

1.水权的基本特性

美国水资源管理的基本特点是各州建立起来的水权制度，及水资源所有权归属于各州。50个州各有自己的水法，其内容各有差别，但是在西部各州法律法规均宣布：其边界内的水资源为公众或州所有，而其使用权则从公众所有权中分离出来。在长期的运作过程中，曾出现过一些与联邦利益相冲突的水权纠纷问题，如印第安人保护地水权、联邦土地和联邦用地保护等水权问题，后经美国高等法院判决：“国家有影响州政府司法权力中水权的权力”，“州拥有除明显与国会决议冲突以外的水权，联邦的水利工程需取得州政府的水权许可”。按照美国国会及各州依据水法确立的水权制度，水权获得，须经州政府主管部门的批准。在州政府水资源所有权下，用户取得的水权是一种对水资源的使用权。

2.水权制度的分类

美国水权制度可以大致分为东部和西部两种类型。

东部地区水法可名为“沿河用水法”（Riparian Law），这种水法原则规定凡在河流及湖泊两岸拥有土地者有权合理使用水。其地表水水权制度称为“沿岸使用权”。即所有的沿岸土地所有者在不妨碍别的水权拥有者用水的情况下，有权利用邻近水体的水，但在缺水州，大家都要同等地减少用水量。由于美国东部地区水资源较为丰富，用水矛盾相对不大，东部大都市如纽约、华盛顿及费城兴建水库并买下水库周围的所有土地以取得河岸使用权，大湖附近的城市则从湖内取水，沿着大江大河的城市，从河流中引水，或取地下水以补地表水的不足。不靠近大河及大湖的较小城市，依靠打深井解决供水。采取这种水权制度的在东部有29个州。

西部地区水法叫做“优先用水法”（Appropriation Law）。这类水法基于两项原则：

（1）谁先引，谁优先。

（2）连续使用，不使用即丧失水权。

西部地区其地表水制度称为“优先使用权”，即谁占用水的时间越久，并加以有效的用水，谁的水权等级就越高。谁不能有效地用水，谁就丧失水权。当水源不足的时候，先削减用水权低的用户。采取这种水权制度的有9个州。

同时兼用“沿岸使用权”和“优先使用权”的有12个州。

美国地下水权的管理没有地表水权管理那样完善，大体上有4种水权管理形式：

（1）优先用水权，有14个州。

（2）与沿岸用水权相仿的水权，有19个州。

（3）合理用水权（土地所有者对其地下的水拥有水权，但对灌溉用水有限制），有16个州。(www.daowen.com)

（4）相关用水权（对公共含水层上面的各土地所有者有同等的用水权，水量不足时要按土地面积的比例削减），只有加利福尼亚州使用。

水权纠纷由州法庭或行政机构解决，有些州还专门设立水法庭进行评议和裁决，州政府设有州工程师办公室兼管水利纠纷。

3.水使用权的申请获得

关于过去和现在水权许可中未被使用且未被占有的可用水资源的权利的获得，须通过申请水权得以许可。即通过水权系统进行登记，从而明确用户和用途，确定用水量，并决定可分配的水资源。以加利福尼亚州为例，从1914年起，任何人，如果试图从地表河流中引取水资源直接使用，或储存于水库中准备以后使用，都必须向州水资源管理委员会申请许可，委员会收到申请后，要按如下标准程序进行评审：

（1）水资源管理委员会签发申请通知，并由申请者根据工程规模大小张贴或发出该通知。

（2）如果有异议提出，且通过其他方式不能调和的，则要举行听证会，或进行调查来代替听证。

（3）审核和分析该申请可能造成的环境影响。

（4）如果申请被批准，并缴纳了许可费，则根据一定的条件颁发许可证，这将允许申请人有一个合理的时段进行并完成引水工程建设，实现水资源充分、有益的利用。

（5）获得许可者在其水权许可下引水时，必须尊重以前已存在的其他水权，因为这些水权许可也都是经过签发才获得的。

（6）当建设完成时，水资源已实现充分利用时，需对可能签发的许可证进行审查。只有在实现了兴利利用且满足许可证有关水量及季节等方面的具体条件和要求时，才能颁发许可证。

（7）水权许可没有具体时间限制条件，只要水资源得到了恰当利用并提交了所要求的报告，就可以延续。

（8）根据规定，在一定条件下，5年内不使用水权许可的水资源就可能丧失水权许可证。

（二）水市场

1.水权转让是市场行为

美国水资源的分配是以满足优先权需求和实施“有益的”经济活动为原则的。在市场经济机制下，水资源的开发和利用必然追求资源配置过程中效益的最大化，水权的销售和转让既是客观事实，也是实现水资源优化配置的重要手段。以下摘自刘斌等译《水权 水价 水分配》一书介绍的在美国西部水权市场交易的情况。在西部可开发的水资源已被分配占用，近年更为人们所关注的是通过销售和转让重新分配那些水资源。销售和转让在一些州已进行几年了，而另外一些州是在最近才开始。“水资源销售”或“水资源营销”这一术语常用来描述这些销售和转让。在一些情况下，水权暂时或长期转让，而在其他情况下，水权占有者将自己过剩的或因减少使用而节省的水资源转让，但同时保留水权。在自由市场经济条件下，销售和转让是由买卖双方自愿进行的，而不是政府为满足特定的计划目标通过再分配实现的。

2.转让水权的行为

多数水权转让是从较低收益向较高收益的经济活动转让。其典型代表是灌溉农业用水向城市和工业用水的转让。灌溉农业对水资源支付能力有限，无法与城市用水中的水资源价值相竞争。在一定条件下，农业用水者或者想停止种植业，或者通过利用更有效地系统和调度方式节约水资源，他就会转让这些水权。一般来讲，能从事水权转让的系有如下三个类型者之一：

（1）水权转让者是水权持有者。

（2）水权转让者是拥有水资源供应权的灌溉公司或渠道公司的股东。

（3）水权转让者在持有水权的灌溉区拥有进行服务的合同权利。

在以联邦名义拥有水权的联邦垦务局工程供水区，就存在后一种的变例。在这些地区，不但有关的限制条件依然适用，而且在任何情况下，转让的水资源都不能是构成对下游水权持有者水资源配额的回流水量的减少。多数转让是持有水权的用户以个人或股东的名义进行的。当水权属于合作所有时，由于涉及的是集体而非个人，转让会更复杂。现在还没有使水资源从联邦垦务局项目用户转让给项目外买方的条款，但如果目前所进行的立法努力成功的话，这种情况会改变。

3.水权转让的发展方向

最近由于对水权转让的兴趣，联邦和州政府的有关立法已经开始实施。各种特定利益集团对此的目标并不一致，并且关于水资源转让对不完全明晰的历史水权的影响也有争议。目前立法试图实现以下目标：

（1）通过重新分配现有水资源以满足城市持续发展的需要。

（2）抑制或避免产生新建堤坝及其他工程设施的需求。

（3）增加鱼类和野生动物及湿地的用水量。

（4）通过水资源的保护和有效利用，增加可利用的资源。

（5）实现美国对印第安部落的义务承诺。

（6）将水资源由农业转向城市用途。

但应注意，国会立法只适用于由联邦垦务局持有的被州政府批准的水权，而州立法适用于州及州联邦政府的水权持有者。

美国《河流法》规定，内务部在衡量水需求以及径流和蓄水系统可供水量后，可以宣布科罗拉多河的年剩余水量，并允许“在科罗拉多河支流蓄水、开发以及下游各州未用完的水权份额重组”，这些规定为州际水交换提供了法律依据。

1998年4月，帝王谷灌区和圣地亚哥签署了一项协议，帝王谷灌区从节约的水量中向圣地亚哥出租3.7亿m3的水使用权，并得到相应的付费，以支持节水措施的实施。

1994年加利福尼亚州都市水管理局与PALO VERDE灌区签订了一项协议，在PALO VERDE灌区试验休耕，都市水管理局支付农户2500万美元，要求农户在8187km2的土地上休耕，以此交换2.3亿m3的水量。