水资源是生态环境中不可缺少的最活跃的要素，是人民生活和经济社会建设发展的基础性自然资源和战略性经济资源，对水资源的拥有量是一个国家综合国力的重要组成部分，对其的调控能力和使用效率反映一个国家的社会发展水平和科学技术水平，水资源的可持续利用管理是实现经济社会可持续发展的重要保证。因而分析水资源管理的范畴不仅涉及到自然、社会、经济等方面，还与人类社会发展密切相关。

一、水资源管理的涵义及特征

关于水资源管理的涵义，目前有多种界定，尚无明确公认的定义。为分析比较说明问题，以下摘录比较有代表性的几个相关定义。

《中国大百科全书·大气科学·海洋科学·水文科学》：水资源管理指水资源开发利用的组织、协调、监督和调度。运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，组织各种社会力量开发水利和防治水害；协调社会经济发展与水资源开发利用之间的关系，处理各地区、各部门之间的用水矛盾；监督、限制不合理的开发水资源和危害水资源的行为；制定使水系统和水库工程的优化调度方案，科学分配水量。

《当代水资源管理发展概况》（Dixon.Fallon，张发文译）：从水资源作为社会的物源一经济—生态的概念出发，把可持续的水资源管理定义为一系列的活动，这一系列的活动可以保证一个特定的水资源系统所能满足目前和将来目标的服务价值，这些服务提供了水利用的广阔范围，包括家庭生活用水、农业用水、工业生产用水和维持生态系统的用水。

联合国教科文组织（UNESCO）国际水文计划工程组（1996年）将可持续水资源管理定义为：支撑从现在到未来社会及其福利而不破坏它们赖以生存的水文循环及生态系统完整性的水的管理与使用。

贺伟程在《试论水资源的涵义和科学内容》一文中指出：为了保持水源的良性循环和长期开发利用，满足社会各部门用水量不断增长的需求，必须运用行政、法律、经济、技术和教育的手段，对水资源进行全面的管理。

冯尚友在《水资源持续利用与管理导论》一书中给水资源管理的定义：为支持实现可持续发展战略目标，在水资源及水环境的开发、治理、保护、利用过程中，所进行的统筹规划、政策指导、组织实施、协调控制、监督检查等一系列规范性活动的总称，就是水资源持续利用的管理。统筹规划是合理利用有限水资源的整体布局、全面策划的关键；政策指导是进行水事活动决策的规则和指南；组织实施是通过立法、行政、经济、技术和教育等形式组织社会力量，实施水资源开发利用的一系列活动实践；协调控制是处理好资源、环境与经济、社会发展之间的协同关系和水事活动之间的矛盾关系，控制好社会用水与供水的平衡和减轻水旱灾害损失的各种措施；监督检查则是不断提高水的利用率和执行正确方针政策的必需手段。

柯礼聃在《中国水利》一书中指出水管理是人类社会及其政府对适应、利用、开发、保护水资源与防治水害活动的动态管理以及对水资源的权属管理，包括政府与水、社会与水、政府与人以及人与人之间的水事关系。对国际河流，水管理还包括相邻国家之间的水事关系。

水资源管理是在水资源开发利用与保护的实践中产生，并在实践中不断发展起来的。随着水资源及其环境问题对经济、社会及生态系统构成的潜在影响越来越大，以及日益紧迫的缺水危机，水资源管理也在逐步深化发展，各时期对水资源管理的认识必然存在一定的差异。通常水资源管理主要考虑的准则是：①经济效益；②技术效率；③实施的可靠性。并将满足日渐增长的需水要求和经济效益的可行性作为管理的目标。随着可持续发展思想被人们越来越广泛的接受，水资源可持续开发利用已成为普遍认可的管理准则。因而，现代水资源管理要求在开发利用中首先应注重水资源及其环境的承载能力，遵循水资源系统的自然循环规律，提高水资源开发利用效率；其二应优化配置水资源，在保障经济社会与水资源利用协调发展中，维护水资源系统在时间与空间上的动态连续性，使今天的开发利用不致损害后代的开发利用能力，地区间乃至国家间开发利用水资源应享有平等的权利，并将保证基本生活用水的要求当作人类的基本生存权利；其三应运用现代科学技术和管理理论，在提高开发利用水平的同时，强化对水资源经济的管理，尤其是发挥政府宏观管理与市场调节的职能作用。

基于上述考虑可对水资源管理作如下界定，依据水资源环境承载能力，遵循水资源系统自然循环功能，按照经济社会规律和生态环境规律，运用法规、行政、经济、技术、教育等手段，通过全面系统地规划，优化配置水资源，对人们的涉水行为进行调整与控制，保障水资源开发利用与经济社会和谐持续发展。

关于水资源管理涵义的准确定义，对水资源管理学科和实际工作，以及水资源管理体制的改革和建立符合社会主义市场经济的水资源管理体制、制度和运作机制都是必须的。但是，由于水资源管理是一项涉及面广、内容复杂、影响因素多，对其的认识随着时代的发展而不断提高，要想给出一个完整的、经得住实践考验、被大家接受的定义是比较困难的。无论如何，对水资源管理的定义应有利于水资源管理的研究和实践，讲清什么是水资源管理，有利于水资源管理工作的开展。

二、水资源管理的系统性特征

（一）耦合性

通常所说的系统是由相互作用和相互依赖的若干组成部分结合成的具有特定功能的有机整体。一个水资源系统常由天然水资源系统（系统边界内的地貌、地质、河系、降水、径流等可归为由水文循环组成）和人类活动系统（水库、水电站、灌区、引水、提水、抽水或输水工程、运河、堤防、分洪闸、城市供水工程及机电排灌站、渔业和娱乐等）所组成。水资源系统分析内容示意框图如图2-1所示。

图2-1 水资源系统分析内容示意框图

维持天然水资源系统的整体性和连续性是水资源系统可持续利用的基础。人类活动系统影响天然水资源系统，这种影响是人类生存和经济社会建设发展必须的，其影响结果可能出现的情况，一是没有损害天然系统原有的功能，如在水资源环境承载能力限度以内，合理开发利用水资源；二是损害了天然系统的功能，如无节制蓄水筑坝、引水等使下流河道枯竭，过量抽取地下水使含水层受到破坏、地面下陷、碱水扩散、入侵等；三是通过人类活动改善了天然水资源系统，使其恢复或产生有利的环境、生态生机，如对盐碱地区的地下水调控和灌溉、调水增加沼泽地区蓄水量等。水资源管理就是要维护和促进第一、三种情况的产生，避免第二种情况的发生，通过影响人类活动，来减少对自然水资源系统的负作用和使自然灾害造成的经济社会损失减少到最小。因而水资源管理系统表现出极强的自然系统与人类系统相耦合的特征，或称为相结合的特征。水资源管理框架如图2-2所示。(www.daowen.com)

图2-2 水资源管理框架

（二）整体性

系统整体效应的概念出自于著名的贝塔朗菲定律——整体大于各部分的总和。就是说，系统的整体功能大于各组成部分的功能之和，即1+1＞2效应。这一效应说明系统内部各部分之和在功能上发生了质变。在水资源管理中，它启发管理者重视水资源管理系统的整体效应，在进行决策和处理管理问题时应以系统整体效应为重，从系统整体功能角度分析系统内部各部分之间相互联系、相互激励和相互制约的关系，从整体出发协调好要素之间的关系，做到子系统的目标服从于大系统整体目标的实现。例如，就一国水资源管理系统来讲，地方（指某一行政区域）服从流域、流域服从全国；就开发利用一定范围水资源来讲，各项兴利和除害措施应统筹规划安排，发挥水资源系统的最大综合功能；就某一范围水资源管理来讲，在服从更高一级水资源管理目标的前提下，各项水资源管理的法规、行政、技术、经济、教育等措施应协调，促进提高水资源管理系统的整体效应。一个完善有效的水资源管理系统必须保持天然水资源系统的整体性和影响、控制与水相关的人类活动，并使管理工作在整体上富有成效。

（三）层次性

系统的层次性特征要求明确划分管理的层次，各管理层要明确自己相应的职责与权力。同时按照等级原则，管理系统内的职权和责任应按照明确而连续不断的系统性要求，从最高管理层一直贯穿到组织的最低层，即做到责权分明，分级管理。

水资源管理系统具有十分明显的层次性结构特征，在管理上的要求体现为设计管理结构（包括组织结构、权属及权责结构、工作内容和任务结构）时应建立适应系统有效运行的体系，在纵向上划清管理的层次、在横向上划分管理的部门，以体现管理大系统中各个子系统之间的相互关系。

在法规上最早设计的我国水资源管理体制是1988年颁布的《水法》，《水法》第九条规定为：国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关水资源的管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。在这一管理体系的层次性设计中，本是考虑到水资源管理的历史原因和涉水部门多，为加强协作而制定的管理体制，但是，由于“分部门管理”的规定没有明确其管理的权限和职责范围，使得在执行中造成对水资源权属管理的分部门管理，在许多地区出现城乡水资源分割、地表水与地下水分割、地下水分部门管理等局面。实践证明，分部门管理的结果常常是谁都在管但谁都不管，使国家统一管理水资源的政策失效。

2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的修订后的《水法》，在水资源管理体制的层次性设计上，进行了重新的责权分工，“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”从而将水资源权属管理与开发利用管理分开，开发利用管理服从权属管理。这样的管理体制设计，不仅符合水资源管理的社会实践要求，也符合管理系统设计的一般原则和公共原则，才可能保证管理系统的有效运行。

水资源管理是一个多层次的多元结构，涉及各级政府和多个部门，实行统一管理与分级管理相结合的制度，是由水资源的客观规律所决定的，是由我国国情所决定的。如何理解原《水法》所规定的水资源管理体制，当时，钱正英受国务院委托在第六届全国人大常委会第二十三次会议上对原《水法》所作的“关于《中华人民共和国水法（草案）》的说明”中，对原《水法》第九条作了正式说明，即：“在水的立法、规划、调配和其他重要的水行政管理工作统一的前提下，实行从中央到地方分级负责。在各级人民政府领导下，必须统一管理的水事，由水行政主管部门管理；其他水事，则按照各级政府规定的部门职责分工，由有关部门管理。”该说明的基本点应是，重要水事由水行政主管部门统一管理；在统管的前提下实行分级、分部门负责。分级、分部门管理并非水资源的分割管理，而是水事管理工作中的分工负责。

（四）动态性

水资源管理的各项水事活动与生态环境、经济社会紧密联系，它是自然系统与人类活动系统相偶合的复合系统，对水资源管理的认识是随着社会发展和科技进步而不断深化提高，表现出较强的社会属性、时代属性及科技、伦理水平进步的动态性特征，每一时期的水资源管理体制、运作机制、原则、内容与方法无不留下与当时社会制度、管理体制、人与水、经济社会与水、生态环境与水关系程度的烙印。

在自然经济与半自然经济的农业社会中，社会生产力水平极低，水资源复合系统的人工化水利措施规模小、效率低、技术手段简单，结构功能单一，满足人类生活、生产用水的要求，主要依赖自然的赋予。水的管理表现为强化官府权力，忽视保护民事权利，注重农业生产，强调水事活动不误农时，并且行政司法不分，民刑不分，注重刑罚等特点（《水法与水政概论》编写组，1992）。

随着社会生产力和科技水平的长足发展，自然系统人工化，人工系统经济化的趋势明显增加，系统结构与功能开始复杂化多样化，水利的开发利用程度有所提高，大力促进了社会经济的发展。在我国20世纪80年代以前，水利建设的特点是兴建大量的水库、农田水利工程，人们从思想到行动的重点都放在“水利是农业的命脉”上。从总体看，我国经济建设对水的需求，相对于水资源及环境的承载能力、工程供水能力，除个别较大城市发生临时性缺水现象外，缺水多表现为农业季节性供水不足，整个经济建设用水，尚处于供大于需，或供需基本持平状况。对水资源的开发表现为较多的自由开发成分，需水的控制主要受经费等因素影响。对水资源的管理也主要反映在如何扩大供水，以满足需水要求和经济效益可行的管理目标原则。水管理体制处于分散状态，“多龙管水”现象突出，水管理法规建设薄弱。

进入20世纪80年代，我国经济建设处于腾飞时期，经济高速发展，城市化进程非常快，为满足城市化和人口发展的用水需求，水资源开发力度和规模不断强化和扩大，有力地保障了经济社会建设发展的需水要求。但是，在满足日益增长的需水要求的同时，由于对水资源掠夺性开发，造成大面积地下水降落漏斗、地面沉陷、河湖干枯、水源污染等一系列水文地质环境问题，水事矛盾层出不穷。国家和各级政府部门迫切需要解决的问题是有多少水，缺水怎么办，加强了对水资源的评价规划、调度运用、管理等工作，使水资源开发利用进入合理开发和加强管理时期。国家颁布了《水法》等一系列管理法规，使水资源管理基本走向依法治水的道路。但在管理体制上的“多龙管水”局面没能得到改善，妨碍了水资源的优化配置、管理保护以及可持续开发利用的能力建设，缺水和水环境污染呈现越来越严重的局面，威胁到人民生活和经济社会的可持续发展。

进入20世纪90年代以后，水日益成为制约经济社会建设与发展的重要要素，摆在我们面前的三大水问题日益严峻。一是水多，我国历来是个洪涝灾害频发的国家，洪水的威胁和洪涝灾害的发生是常年性的；二是水少，干旱缺水，以及由于经济、人口、城市化的迅速发展，缺水困扰着我们，成为制约经济社会持续发展的瓶颈；三是水污染严重，由于对水资源的开发、利用、管理不善、掠夺开采、粗放管理、随意排放，破坏了水环境，也进一步加剧了缺水。水情的变化，生产的发展，人口的增长和聚集，社会关系的多元化，水利行业职能的转变和社会综合功能的日益突出，都要求我们革新水资源管理体制，并认识到传统的通过资源的高消耗追求经济数量增长的模式已不适合现在及未来发展的要求，必须寻找一条人口、经济、社会、资源、环境相互和谐发展的道路，即通过有效的水资源管理，实现水资源的可持续利用。国家逐步确立了以水行政主管部门统一管理水资源的体制，并以《水法》为水资源管理的根本大法，颁布了《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》、《取水许可制度实施办法》等一系列法律法规和规范，深化拓展了水资源依法管理的内容，整理规范了水资源管理秩序和各项水事活动。

水资源管理随着人类开发利用水资源活动而产生，并随着人类开发利用水资源活动的日渐频繁，以及生活和经济社会依赖水资源而发展的程度愈密切而不断革新和发展，不同时期水资源管理的体制、内容和追求的目标都呈现出较强的动态性特征。只有把握不同时期水资源管理的这种动态性特征，才能解决在不同时期水与经济建设、与资源环境出现的矛盾及问题，妥善处理各项涉水事务，摆正经济社会发展与水资源环境协调共处的辩证关系。