针对我国水资源短缺和造成水资源短缺的原因，应从思想上加强对水资源可持续利用重要意义的认识，构建适应新时期水资源管理的路线、方针、政策和措施，以解决缺水和提高水资源利用效率。

一、建立水权明晰，运作符合市场经济规律的水市场

目前对水权的基本概念和内涵有多种解释。如汪恕诚：什么是水权？最简单的说法是水资源的所有权和使用权。姜文来：水权是指水资源稀缺条件下人们有关水资源的权利的总和（包括自己或他人受益或受损的权利），其最终可以归结为水资源的所有权、经营权和使用权。郭永金：水权是依法对于地面水或地下水取得使用或收益之权。陈美章：水权包括所有权、使用权、经营权和转让权。《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）只对水资源的权属关系作了界定，没给水权以定义。考虑到水及涉水事务广泛复杂的自然与社会属性，可将水权的内涵与国家其他法规相衔接为宜，尤其是与民法相一致。水权即水资源的所有权，包括占有权、使用权、收益权、处分权。占有权指对财产的实际控制。根据《水法》精神，占有权可定义为国家对水资源的实际控制权，农业集体所有的水塘、水库中的水属于集体所有；使用权指合法对水资源的性能的使用；处分权指合法处置水资源的法律地位的行为。依据《水法》、《取水许可制度实施办法》，水资源的处分权只属于国务院水行政主管部门。所以在社会经济生活中，水资源的权利主体是国家，国家行使占有权和处分权，开发利用水资源的单位或个人只能行使合法的使用权和收益权，并受水行政主管部门的监督管理。

建立水市场的思路主要着眼于建立合理的水分配利益调节机制，以产权制度改革为突破口，建立合理的水权分配和市场交易经济管理模式（胡鞍钢、王亚华，2000），实现水资源有效管理的途径就是政府宏观调控、民主协商和水市场调节（汪恕诚，2000）。运用市场经济对价格的调节功能，合理确定水价，发挥水价在合理配置资源和促进高效节约利用中的作用，只有建立包括水权市场和商品水市场的水市场，转让水使用权以及商品水，才能使水在地区间、用户间合理转让流动，并通过各种措施节约的水，在水市场获得应得的利益，并使各类水得到应有的市场，才能实现“节水是一场革命”的真正目的和作用。

二、实施水务纵向一体化管理模式，使社会经济用水行为与水的自然循环规律相协调

借鉴国际上水务管理的先进经验，根据我国国情、水情，建立符合社会主义市场经济规律的水务纵向一体化管理模式，建立城乡水源统筹规划，从供水、用水、排水，到节约用水、污水处理、污水处理再利用、水源保护的全过程管理体制，才能把水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护有效地结合起来，实现水资源管理上的空间与时间的统一、质与量的统一、开发与治理的统一、节约与保护的统一，实现水资源的可持续利用，实现开发利用水资源与水环境的协调发展。实施水务纵向一体化管理模式，在我国的深圳、上海等城市已取得了明显的成效。

但是，应认识到水务纵向一体的管理模式在水资源的所有权管理上，实行的是一家管水，多家治水，合法经营，合理盈利，保障供给，促进发展。而水资源的占有权、处分权属国家授权的水行政主管部门，在其监督管理下，单位或个人均具有依据合法的使用权，从事经营供水、用水，合理排水和经营水处理、水处理再利用，以及治理和保护水环境的权利和义务。杜绝任何单位或个人，借用水务纵向一体化管理优势，对水务市场实行垄断，使社会用水和水环境陷入更不利的局面。这也是水市场只能是“准市场”的原因之一。

三、开放的水务融资市场是解决缺水和促进水务事业兴旺发展的重要途径

城市缺水中多数属设施型缺水和污染型缺水，这与投资不足、资金缺口大有很大关系。长期以来，我国的供水行业和水处理是由政府投资，政府包办，即“官督官办”的方式运作，投资跟不上快速发展的用水和水处理要求，设施建设维护改造资金困难，并由于处于无竞争的垄断状态，管理处于低效是客观实情。因而通过水务纵向一体化管理，在政府宏观指导下放开水资源的使用权和收益权，给水权合理定价和建立商品水的价格及其价格形成机制，使供水和水处理、再生水回用、给排水设备设施制造等企业的行为按现代企业管理体制进行，引入其他投资，多种经济成分参与运作管理，尤其是引入竞争机制，这对水市场的建立和提高水行业服务、管理水平会起到极大的促进作用。

纽约投资策略专家贝尔·斯蒂尔内斯把水称为“21世纪最好的投资领域”。世界水资源委员会也呼吁，全世界必须积极地以私营化来解决世界水资源危机。据估计，水的全球市场价值高达6000亿美元。所以，在国家投入的同时，可借鉴国外建立属于金融证券形式的“投资基金”，进行直接融资。同时，通过股票市场融资也是切实可行的。例如，目前在我国股票市场上以供水、水处理及给排水设备设施为主营业务的股票就有：原水股份、南海发展、环保股份、凌桥股份、龙净环保、武汉控股、钱江水利等，2000年平均业绩约为每股收益0.215元，业绩优良，反映出在水务事业中蕴含的极大商机，也为筹集资金提供了更广阔的市场。

1995～1999年，先后在南昌、沈阳、天津、成都等水司，通过引入外资投入城市供水行业，解决了资金缺乏和促进了管理。实施的是相互持股的战略联盟形式。但应注意到其结算方式均为合同约定包销水量，以保证外方收益。这一做法虽然能加快筹资，中外双方比较容易进入合作状态，而在水价不到位、国内供水投资回报率普遍较低（不足6%）时，将外商投资回报率定得太高（沈阳、南昌为10%～18%，天津为15%），不仅会造成不公平竞争，还会造成为保证外方收益而损害中方企业利益，这不符合相互持股结成经营战略联盟的原则。这是在融资中应注意研究的如何获得双赢的问题。(www.daowen.com)

可见，以政府为主，拓宽融资渠道，对建立起可持续的水务运行资金，对城市水务各项事业发展是很重要的，也是可行的。

四、节流优先、治污为本、多方开源是保障水资源可持续利用的重要战略举措

我国水资源利用效率普遍不高是不争的事实，以致出现“节水的潜力到底有多大”、“城市是缺水，还是缺乏节水的办法”等疑问。在水资源的开发利用过程中，应把节水能力建设和污水处理回用视作比供水能力建设更重要，与水源建设同等重要的地位。这不仅是由于水源有限所决定的，更是生存发展的必然要求，它还能促进提高供用水效益、促进产业结构调整，带动新兴产业的兴起和发展。节水也是开源，农业、工业、生活节水可增加新的用水，并减少水源取水量，污废水处理回用可作为新的供水水源等，都证明把节水和治污回用放到比新辟水源优先的位置是十分正确的。

在经济发展中，常出现他挣一百万，你拿一个亿去治理污染的案例。为了地方、部门，乃至个人利益而损害国家和子孙的事是应坚决惩治的。否则，城市就会陷入一片污水之中，还谈何持续发展。用水走低消耗、高产出，环境良性循环才是城市社会经济生存发展之路。

五、做到城乡用水互惠互利、共同发展

城区水源缺乏，农业供水水源转供城市是近10年来的发展趋势，当前城市新增的水源主要靠它。但决不能因此伤农，削弱农业的基础产业地位。而农业用水浪费大、节水潜力大是优势，农业产出效益低、基础薄弱又是事实。农业水源转供城市只能建立在农业节水的前提下，转移供水。首先，水权应受益；其次，转供城市的水要靠农业节水，节水就是需要投入，但资金从何来，因而将农业用水转供城市后，应算清经济账，做到互惠互利，才符合水资源统一管理的政策，城乡水务一体化管理策略具有可操作性，才符合国家《水利产业发展政策》，水利部、国家计划委员会《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》（1995年11月13日水利部、财政部、国家计划委员会水政资［1995］457号通知发布）的规定。

六、运用综合措施，保障水资源可持续利用

在可持续利用的战略与措施的运作机制上，法律法规是根本，体制机制是保障，科技是手段，经济是核心，宣传教育是基础。五者相互联系，综合作用才能促进水资源可持续发展。目前，要转变人们的用水思路和行为模式，应将五者有力地结合起来，理顺水管理体制，实行一家管水、多家治水、合法经营、合理盈利、保障供给、促进发展。并充分发挥水价在调节水资源供求关系中的杠杆作用，建立全成本水价核算体系和调整机制，使利用水的内部成本和外部成本在水价中得到合理反映，并通过包括水价在内的各项管理水及其环境的经济措施，促使水资源可持续利用指导思想、管理战略和措施的实现。

水资源危机是人类进入21世纪面对的严峻全球性问题之一，我国作为全球最缺水国家，缺水对社会经济发展带来的压力是巨大的，解决问题的出路在于摆正人与水、社会经济与水、发展与水的辩证关系，全面实施可持续利用战略。本章结尾之时，借用海涅的一句话（《从慕尼黑到热那亚旅行记》，1928）“每一时代都有它的重大课题，解决了它就把人类社会向前推进一步。”我们这个时代出现的制约社会经济发展的水资源危机，在实施可持续发展战略方针指导下，依靠人的积极性和创造性，定能得到解决，并能保障人类社会实现可持续发展。