我国水资源缺乏，供需矛盾日趋严峻，影响和威胁国民经济建设和社会发展。以下就引起我国缺水的原因和类型进行分析。

一、资源匮乏型缺水

水资源作为自然资源的特性之一就是稀缺性。从经济学角度考虑稀缺性是指相对于人类的消费需求而言，适宜的水资源不能满足人类的不断增加的需求。其稀缺性表现出物质稀缺性和经济稀缺性。在我国许多地方，尤其是北方大部分地区，由于人口、工业、商贸经济、旅游娱乐等发展需水超过了水资源及其环境的承载能力，表现出水资源的绝对数量有限，不能满足人类生产生活活动的需水要求，水资源缺乏表现为物质稀缺性；同时，在我国一些地方水资源绝对数量并不少，可以满足相当长时期的水资源需要，但由于获取水资源需要投入生产成本，而且在投入某一定数量生产成本条件下可获得的水资源是有限的、供不应求，需依靠较大的经济技术投入才能满足需水，因而从投入产出效益讲，这种情况下的稀缺性就表现为经济稀缺性。

水资源匮乏表现出的物质稀缺性与经济稀缺性的划分在一定条件下是可以相互转化的。某些地域水资源的绝对数量不能满足人们的需求时，虽表现出严格意义上的物质稀缺性，但是，如果通过工程与非工程措施，如采取跨流域调水、海水及苦碱水淡化、再生水利用，以及节水和强化管理等措施，以增加物质稀缺性缺水区的水资源可利用量和减少新水需求量，缓解或消除缺水，使物质稀缺性转变为经济稀缺性。而在某些地区水资源数量虽然不少，但是开发利用成本较高，如需修建一定的蓄供水工程、水质处理工程等，才能将水提供给用户，而这些都需要较大的资金、人力、物力的投入。受其影响和限制，在一定投入状况下获得的可供水量才能满足需水要求，否则造成有水用不上，使经济稀缺性转变为物质稀缺性。

认识水资源匮乏的物质稀缺性与经济稀缺性，在于把握他们的相对性和可转化性，通过人为工作可改变其物质稀缺性和经济稀缺性，但应控制在适宜的范围，以水资源环境承载能力和经济、技术合理可行作为原则。同时，应注意到在一定条件下，物质稀缺性与经济稀缺性可能相互转化，不然使缺水问题不仅没能很好解决，还可能更趋复杂和恶化。

二、污染型缺水

关于水污染的确切涵义目前国内外仍无统一的定义。《中国大百科全书·环境科学》（1983）对地面水体污染的解释是：“人类直接或间接地把物质或能量引入河流、湖泊、水库、海洋等水域，因而污染水体和底泥，使其物理化学性质、生物组成及底质情况恶化，降低了水体的使用价值。”

梅思斯G.Marthess教授（德国）在《地下水性质》（The Property of Groundwater）一书中写到：“受人类活动污染的地下水，是由人类活动直接或间接引起总溶解固体及总悬浮固体含量超过国内或国际上制定的饮用水和工业用水标准的最大允许浓度的地下水；不受人类活动影响的天然地下水，也可能含有超过标准的组分，在这种情况下，也可据其某些组分超过天然变化值的现象而定为污染。”

《中华人民共和国水污染防治法》（1984）对“水污染”的说明：“水污染是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。”

由上述可知，水污染具有如下特征：

（1）水体在受到人类活动影响后，改变了水体的自然状态。

（2）水体受人类活动影响后，水质向恶化方向发展，超过了水体自净能力，而不能自然恢复。

（3）水体受人类活动影响后，降低了水体的使用价值，或失去使用价值。

（4）水体受人类活动影响后，破坏了水环境功能，恶化生态环境质量，威胁人类及其他生物健康，乃致生存。

所以，水污染可称为由于人类活动排放的污染物或能量超过了水体自净能力，恶化水质影响水体自然功能和用途，危害生态系统良性循环。

污染型缺水就是指由于人类活动排放的污染物或能量造成的水污染使水资源失去使用价值而形成的缺水。由于人口急剧增多，经济建设快速发展，人流、物流等的加快，生活污水、工业废水等随着用水量的增加而剧增，并随着用水种类的多样化而日趋复杂，使得水环境恶化，水资源受到破坏，甚至失去利用价值，加剧了我国的缺水。我国水环境恶化已成为严重的自然和社会问题，水体水质总体上呈恶化趋势（见表1-4）。2000年全国废污水排放量为620亿t（不包括火电直流冷却水），其中近80%未经处理排入江河湖库水域，造成近40%的河段水质达不到Ⅲ类地面水环境质量标准，90%城市水域环境污染严重，50%以上重点城镇水源地不符合饮用水质量标准。南方许多重要河流、湖泊污染严重，北方一些地区“有河皆干，有水皆污”。继1999年淮河、黄河中游受到严重污染，2000年淮河流域又发生多起水污染事故，汉江、太湖也不时发生严重水污染事件。2001年11月22日发生在苏浙边界因水污染引发的一场“生存与发展的抗争”（中国水利报，2002.1.29）令人触目惊心。水污染，水环境恶化已严重地影响我国水资源的可持续利用，威胁社会经济的可持续发展。

三、缺乏合格供水水质型缺水

这类缺水区主要分布在一些平原地区，由于当地地表水不足，而地下水埋藏浅，水质欠佳，而能满足用水水质要求的地下水，一般又埋藏较深，属中深层承压水，储量有限，开采后补给极为困难，若大量开采，易引发诸多水文地质环境问题，形成缺乏合格供水水质型缺水。

实际上这类缺水也可划归为水资源匮乏型缺水区，它在水资源供需矛盾中反映在水资源质量不符合需水要求。许多地方性疾病的存在与发生常与当地天然水质欠佳有着密切的关系。

在山东省的东营、德州、滨州、聊城等地市的许多地方的缺水，多是由于当地水源水质欠佳引起的。

四、工程设施型缺水

这类地区水资源条件相对丰富，尤其是地表水资源尚有较大的开发利用潜力，但由于水源开发工程不足，引起缺水，形成缺乏水源工程型缺水区，如重庆、武汉等城市的缺水都属于此种类型；同样，由于供水配套设施建设不完备，自来水普及率较低，缺少输水管网和配水厂等，形成因供水设施不完善引起缺水，这类情况多见于中小城市或个别大城市，特别是一些新兴城市或地区，由于其发展速度与水资源的开发利用不相适应而产生缺水。例如，在20世纪90年代，大连市的城市供水能力达到120万m3/d，但因配水系统建设跟不上城市供水能力的发展，企业缺乏资金而不能做大规模供水管网的更新改造，使得有水用不上。在山东省许多中小城市，由于自来水普及率偏低，常造成缺水。全国这类缺水城市或地区在90年代中期约占缺水城市的一半左右，其主要原因是在发展供水的同时，市政资金跟不上，企业也因资金问题难以进行大规模供水设施的更新改造，致使配水系统建设落后于城市水源供水能力建设。这种情况在农业灌溉工程建设中也时有发生，输配水设施的建设滞后于蓄水工程建设，造成水利工程不能充分发挥效益，农业灌溉缺水。(www.daowen.com)

五、浪费型缺水

这类地区具备一定的水源条件，并能基本上满足用水需求，但由于用水浪费或调配不当而形成缺水。造成浪费型缺水的原因是多方面的，它与人们的用水习惯和用水观念有着密切的关系，也与用水发展过程有关。在需水量不大，或需水量没有超过水资源可利用量的一定限度内，这类缺水原因引起的缺水表现得不很明显，而当水资源供不应求时，人们通过反思自己的用水行为和过程，发现用水浪费是造成缺水的重要原因之一。我国农业灌溉长期沿用旧的灌溉制度与方法，用水浪费严重，灌溉用水量超过农作物合理灌溉用水量的0.5～1.5倍以上，灌溉水有效利用率仅40%～50%，灌溉农作物成了浇地。而发达国家农业灌溉用水利用率可达80%以上，如果我国农业灌溉水利用率提高到70%，则有1000亿～1200亿m3的节水潜力。

自1983～1995年全国工业累计节水近200亿m3，工业用水重复利用率由不到20%提高到60%，工业万元产值新水量由459m3下降到198m3。2000年，全国工业节水近30亿m3，工业万元产值新水量降到78m3。

我国各方面用水的节水潜力较大，是水资源管理应加强的重要环节，也是解决水资源供需矛盾的重要途径。

六、城市缺水原因及存在的主要问题

城市缺水原因与上述分析内容比较，既有共性，也有特殊性的一面，为对城市缺水原因及存在的主要问题有所了解，以下给予单独分析。

城市缺水在我国越来越严重，常年有60%的城市缺水，近15%的城市严重缺水，缺水已成为制约国民经济和社会发展的瓶颈。同时，由于城市在国家政治、经济、文化生活中的特殊地位和作用，缺水造成的损失和影响也更加重大和深远，解决缺水也更加重要和迫切，并更加困难和复杂。探讨造成城市缺水的主要原因，对建立具有现实性、全局性、方向性和创新性的城市水务管理路线、方针、政策的管理战略和措施方法，树立和落实“以供定需、以水定发展”的水管理指导思路，对贯彻今后城市新增用水量的一半靠节水来解决的原则要求，对在新时期做到管理体制、管理法规政策和运作机制创新，建成节水型城市的目标，都具有十分重要的意义。

遍及全国诸多城市的缺水问题，就其原因可能有差别，或有所侧重，但是，如下几方面的缺水原因及问题在缺水城市中具有一定的普遍性。

（一）水资源匮乏与水源结构不合理并存，供水不足与浪费并存，水源不足与污染并存

城市范围自储水资源量有限，而由于历史和习惯的原因，用水主要取自当地，在北方多以城区地下水为主。据统计全国开采地下水作为水源的城市占39.1%，地表水、地下水兼用的城市占16.83%，地下水开采量占城市总供水量的30%左右，在山东省的城市中，地下水占总供水量的68.7%。城市供水水源中地下水比例过高，并随着用水量的增大加大开采量，在干旱期尤其如此，已引发产生了大面积地下水降落漏斗、地下水源地破坏、地面塌陷、地面沉降和地面裂缝、城市取水工程报废、建筑物及其他工程设施安全受到威胁等许多水文地质环境灾害和社会问题。例如，河北平原近年出现了4万km2的连片超巨型地下水水位下降漏斗，造成大范围地面沉降，不仅危害当代，而且贻害子孙。上海、天津的地面沉降、济南泉群停喷都是大量开采地下水造成的直接后果。

我国城市在一般年份缺水量高达60亿m3，造成的工业产值损失约2300亿元，减少利税400亿元，影响城市人口约4000万人。城市用水中工业是主体，约占城市用水的72%～78%，其次是生活用水。而我国工业用水重复利用率不到55%（含乡镇工业），发达国家则为75%～85%，2000年全国工业万元产值用水量78m3，是发达国家的5～10倍。城市供水的漏失率为9.1%，北方城市平均为7.4%～13.4%，特大城市供水漏失率达12%以上。同时，节水器具、设施少，用水效率较低，如北方地区245个城市，1997年每天的人均家庭生活用水量为123L，已接近挪威（130L）和德国（135L），并高于比利时（116L），而这三个国家的经济发展水平和生活条件远高于我国。

所以，我国城市供水不足与浪费并存现象相当严重。

据统计我国1998年城市废污水年排量为356亿m3，城市污水处理厂仅398座，污水处理设施处理能力2876万m3/d，年污水处理量105亿m3，处理率仅为29.5%。污水排放造成城市水环境日趋恶化，水源地受到污染，有的直至报废。目前有52%的城市河段、90%以上的城市水域、50%的城市地下水受到不同程度污染，50%以上的重点城镇水源达不到饮用水质量标准。

所以，城市水资源不足与污染破坏并存，加剧了缺水，其影响比造成缺水的其他因素更为深远和恶劣。

（二）在城市水利用与管理体制上，水源与供水、供水与用水、用水与排水、排水与水处理及水源保护存在分割脱节现象

在我国绝大多数城市，在开发利用水资源的过程中，存在水源与供水，在管理主体上供水与用水、用水与排水、排水与水处理及水源环境保护存在分割脱节现象，水源属水行政主管部门、供水和水处理属城建主管部门、用水属用水企业单位、排水和地下水水源环境保护属环境保护主管部门、江河等地表水源环境保护属水行政主管部门。事实上造成了国家对水资源的统一管理权被分割，对水资源开发利用的监督权脱节失控的现象。乃出现管水源不管供水、管供水不监督用水与排水、管排水不管治污、管治污的不管回用与水源保护的怪圈。因为各行为主体管理水和利用水的着眼点和指导思路，及至利益关系的侧重都存在较大差别，使得他们在政策导向和工作目标上常难以达成一致，从而导致各社会经济组织、行政管理组织对水的行为模式的差别，甚至出现误导，扰乱了人与水、社会经济建设与水本应存在的和谐协调关系。

在人类社会高速发展的今天，却面临和经受着支撑人类演化与生息的自然生态系统的约束和限制，“取之不尽”的水成了一个国家经济和社会发展的战略资源，生存的环境成了社会进步的制约要素，这些都迫使我们重新审视和反省人类所走过的道路。改革水管理体制，消除和克服现行水管理体制在管理行为上存在的分割脱节现象，应十分注意水资源环境与人、经济、社会之间存在的互馈影响和抑制作用，建立权、责、利清晰明确的水权管理和水市场运作机制是当务之急。

（三）促进合理用水、节约用水的经济政策尚没完全建立健全，阻碍和影响水务各项事业发展

在城市中推广应用节水工艺、技术、设施、处理和回用再生水等节水环保措施的积极性不高的主要原因是水价偏低。虽然自1990年以来，尤其是1998年国家把水价改革作为价格改革首要任务以来，全国各城市都加大了水价调整工作，目前的综合平均水价为1.50～2.0元/m3。但从各城市水价构成看，主要是向供水工程水价靠近，离全成本水价还有相当距离。例如，山东省城市自来水水价中，水资源费仅占5%～16%，自来水中水资源费价格多为自备水井资源费价格的40%左右，而征收的污水处理费多为成本的20%。致使反映水资源所有权和维护权的外部成本的水资源费和环境保护费低价，反映供水和水处理设施产权和运行费用的内部费用也处于低价，结果是国家对水资源环境维护管理经费紧张，供水、水处理工程建设维护更新经费困难，被动局面产生的根本原因是水价偏低。这与当前还没有建立起符合社会主义市场经济运行规律的水价形成机制和管理体制有很大关系。

水作为关系国计民生的基础物质，城市用水以往采取的是政府包办投资，政府确定价格，政府补贴亏损的方式，称为“官督官办”的运行方式，水已丧失了作为商品的属性。现在要建立社会主义市场经济，水是一种特殊的商品，也应具有商品的属性，应按市场经济法则来管理水和经营水，否则，要提高水的利用效率，解决日益紧缺的城市需水，至少在将来较长时期内是不可能的。

在市场经济中，在一个完全竞争、不存在垄断的市场上，决定商品市场价格的是供给和需求。就目前的低价供水、水价难以起到调节供需关系的杠杆作用，用水粗放，浪费严重，市场对供给和需求的调控作用较弱，造成“市场失灵”，同样，政府也难以通过反映所有权的水资源费来管理配置水资源，就造成“政府失效”。当然，把水作为一种商品放到市场上去，像白菜、土豆一样自由定价也是不对的，这是由水的资源性、基础性，以及供给的垄断性（至少是量的绝大部分、范围的绝大部分）所决定的，但也不像某些人所认为的，调整水价会影响安定团结、影响社会经济效益，并担心其垄断性而盲目抬价。因此，首先，应认识到调整水价有严格的国家政策和管理办法，调控规范市场本是政府职责，所以调整水价只能是建立合理的水价。其次，对调整水价会降低用水户经济效益的认识（对这一点，在工业企业中，尤其是在部分政府领导中大有市场），应客观分析，若你的产品和服务在市场上具有竞争优势，因合理的水价而受到损失，只能说明在你的优势中占了国家和供水及水处理企业的利益，这是很不合理的，本身就应给予纠正。所以，建立合理的水价和水价形成机制，以促进水资源的合理配置和节约利用，维护水资源环境良性循环，保证供水和水处理等事业正常健康运行，需要提高全社会的水患意识，需要提高全社会对水这个特殊商品的正确认识。